Почему в России нет единой для всех пенсионной системы
Пенсионный разброд
Корректируя пенсионный возраст, власти не говорят о масштабной реформе и создании единой для всех пенсионной системы. Потому что единой как раз и нет?
На прошлой неделе в ходе четырехчасовых дебатов о повышении пенсионного возраста в Госдуме были обсуждены, казалось, самые разные вопросы — от необходимости такого шага до того, где взять деньги на выплаты пенсий. О последнем пеклись особо: глава комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров посетовал, например, что сумма трансфертов из бюджета в Пенсионный фонд (ПФР) растет и уже составила 20 процентов от всех бюджетных расходов, а к 2024–2026 годам «эта цифра может достигнуть 5 трлн рублей». Проблема, впрочем, не столько в величине отчислений, сколько в том, что за этой цифрой скрывается. За ней — другой пенсионный мир страны. И привести оба мира к одному знаменателю пока не представляется невозможным. Да никто и не пытается...
Видовое разнообразие
На самом деле пенсионных «миров» может быть не два, а больше — зависит от критерия оценки. Два — это если отталкиваться от источников финансирования. Если же вспомнить о теме думского заседания — возрасте выхода на пенсию, то он даже в случае принятия законопроекта в его нынешнем виде не станет единым для всех. Тут остаются две параллельные «вселенные» — «досрочники» и те, кто будет идти общим порядком. В числе первых — работающие во вредных и тяжелых условиях, подвергшиеся воздействию радиации и те, чьи пенсии назначаются по социальным мотивам.
Если же избрать иной критерий, например методологию расчета пенсий, «миров» станет уже три: пенсии социальные, страховые и так называемые пенсии по гособеспечению.
Социальные пенсии, по сути, являются не столько пенсиями, потому что никак не зависят от стажа работы, размера оклада и прочих критериев, сколько пособиями — за некий социальный статус их получателя. Например, пенсии ветеранам ВОВ, «чернобыльцам», матерям, имеющим пятерых и более детей, и т.д.
Размеры страховых пенсий, напротив, тесно увязаны с тем, сколько и где работал человек. У страховых пенсий самая многочисленная группа получателей — по данным ПФР, 31,4 млн из 43,5 млн человек, официально числящихся пенсионерами.
И, наконец, есть группа россиян, выходящих на пенсию с госслужбы — гражданской или военной. Собственно, это и является условием получения такой пенсии. Размер ее зависит от стажа (выслуги лет), оклада (вознаграждения), а также еще от ряда факторов (например, от условий и вредности работы, наличия профзаболеваний и т.п.).
Проблема, однако, в том, что ни в жизни, ни на бумаге картина не предстает в столь ясном и четком виде. Взять, к примеру, закон о госслужбе (№ 79 от 2004 года), в котором прописаны условия и правила пенсионного обеспечения всех госслужащих. В нем зафиксированы пять видов пенсий. Первый — за выслугу лет: право на него получают федеральные госслужащие (гражданские и военные), летчики-испытатели и космонавты. Здесь от стажа госслужбы зависит увеличивающий размер пенсии коэффициент (на 150–250 процентов). Второй вид — пенсия по старости, на которую вправе рассчитывать пострадавшие от радиационных и техногенных катастроф. Третий — пенсия по инвалидности: для военнослужащих, участников ВОВ, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда» и пострадавших от радиационных и техногенных катастроф, а также космонавты. Четвертый — «по случаю потери кормильца» (для членов семей военнослужащих, космонавтов или пострадавших от радиационных и техногенных катастроф). И, наконец, пятый вид пенсии по гособеспечению — социальная, которая, как прописано в законе, также имеет множество вариантов (в зависимости от социального статуса получающего) и назначается нетрудоспособным гражданам. Вывод: некоторые категории госслужащих имеют право на несколько видов пенсий и даже на право выбора между ними.
Но и это не предел! В деле начисления пенсии как никогда важны детали, от которых зависят те или иные прибавки, коэффициенты и т.п., увеличивающие размер пособия. Некоторые категории госслужащих еще в далекие 90-е обзавелась «персональными» пенсионными законами, в которых такие «детали» прописаны особо.
Единообразия, опять же, никакого: даже внутри одной категории, например военных и силовиков, нюансы расчетов приводят к тому, что один и тот же чин в армии и в спецслужбах получает разные пенсии, по размеру отличающиеся в разы.
Цифра: По случаю и за заслуги
Разница в размерах выплат по разным категориям пенсий впечатляет:
2016 2017 2018
(В тысячах рублей)
Средний размер пенсий
По России 12 080,9 17 423,6 13 323,1
По старости 12 830,4 18 172,5 14 151,6
По инвалидности
8040,1 13 253,7 8807,4
По случаю потери кормильца
(на каждого нетрудоспособного
члена семьи) 7924,9 13 175,7 8875,7
Пострадавшим от радиационных
и техногенных катастроф
10 766,7 16 261,1 11 863,2
Федеральные гражданские
госслужащие
17 186,4 22 500,8 18 709,7
За выслугу лет
(из числа пенсионеров-космонавтов)
446 260,3 451 872 463 407,7
Летчики-испытатели
85 736,2 94 308,4 91 845
Социальные
8302,4 13 644,4 8806,6
Источник: Росстат
***
И это не говоря о том, что для этой категории госслужащих помимо общих для всех законов «О госслужбе» и «О государственном пенсионном обеспечении в России» (ФЗ-166) действует еще и специальный закон № 4468-I (от 1993 года, отредактированный в 2017-м) «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей». Этот закон касается и сотрудников ФСБ, хотя они в заглавии и не упомянуты. Однако конкретные детали начисления пенсий работникам спецслужб прописаны в специальном приказе ФСБ России № 87 (от 2017 года). Из него, в частности, можно узнать, что при назначении пенсии учитываются оклад по последней воинской должности, оклад по воинскому званию, присвоенному ко дню увольнения, и ежемесячная надбавка за выслугу лет, указанные в денежном аттестате, а также условия работы (например, если довелось служить на Крайнем Севере).
Позаботились о себе почти все категории госслужащих и лица, замещающие госдолжности: есть законы «О статусе депутатов и членов СФ», «О статусе судей» и т.п., не говоря уже о многочисленных подзаконных актах. Да и в регионах про проблему пенсионного обеспечения местных и муниципальных властей также не забыли.
Размер имеет значение
По такому параметру, как величина выплат, пенсионных миров можно насчитать уже с десяток. Разница — в методике расчетов — наличии всякого рода добавок, повышающих коэффициентов и т.п., но самое главное — в соотношении величины пенсии и утраченного заработка: где-то пенсия не дотягивает до 40 процентов от бывшей зарплаты, а где-то превышает 75 процентов.
О «золотых парашютах» VIP-персон из числа властей предержащих всех уровней и мастей написано немало. Достаточно сказать, что в 2015 году ОНФ провел специальное изыскание на эту тему. Правда, касалось оно только глав регионов, да и то не всех. Выяснилось, что не деньгами едиными ответственные лица обеспечены: ну что такое сохранение в виде пенсии 70–80 процентов от денежного содержания экс-губернатора по сравнению с возмещением расходов на курорты и пансионаты, услуги охраны, правом пользования VIP-залами в аэропортах и на вокзалах, не говоря уже о личном шофере и машине, да еще и при условии, что всем этим великолепием вправе пользоваться не только сам отставник, но и члены его семьи? И все — по закону.
Доходило до скандалов, когда доплаты к пенсиям (от 40 до 110 тысяч рублей в среднем) бывшее руководство получало, имея судимость, отбывая наказание в колонии или даже покинув родину и устроившись за границей. Случались и парадоксы, когда муниципальный бюджет оказывался в дефиците, как, например, в Улан-Удэ, где три года назад было «минус 776 млн рублей» в местном бюджете, но на доплаты к пенсиям местного руководства было потрачено 13 млн рублей.
Как выясняется, нехватка денег — вовсе не аргумент, чтобы отказаться от «золотых парашютов». «Огоньку» попалось апелляционное определение Верховного суда России от 6 июля 2016 года за номером 83-АПГ16–3. Это ответ по жалобе Совета народных депутатов города Сельцо Брянской области на решение Брянского облсуда. Если кратко, то прокуратура области ратовала за интересы жителей города Сельцо, где дотационный муниципальный бюджет выживал только за счет региональных субсидий, так что выплата повышенной пенсии бывшему главе муниципалитета была расценена как прямой путь к росту долга со всеми вытекающими последствиями. Брянский суд с такой аргументацией согласился, Верховный — нет, заявив, что «органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей». Получается, в мире госслужбы жить по средствам не так уж и важно?
Понятно, что власть всех уровней хотела бы погасить недовольство обывателей. Этим, наверное, объясняется призыв главы генсовета «Единой России» Андрея Турчака к депутатам и сенаторам, прозвучавший накануне обсуждения в Думе: отменить их пенсионные преференции. Депутаты (устами Раисы Кармазиной) выдвинули встречное предложение — лишить надбавок чиновников правительства. На том обмен мнениями и завершился. Впрочем, если бы вдруг оба предложения были приняты, это хотя и дало бы существенную экономию средств госбюджета, но не изменило бы ситуацию в корне. Ведь категория «лица, замещающие госдолжности» — одна из малочисленных, хотя и самая высокооплачиваемая. Речь о руководстве страны, судьях, полпредах президента, послах и т.д. Тут и доходы немалые — у премьера, его замов и членов правительства, например, среднемесячная получка колеблется в районе 500–700 тысяч рублей. А так как надбавки к будущей пенсии напрямую зависят от величины оклада и выслуги лет, то можно представить, какие суммы получают на руки эти «лица».
Иное дело — гражданские госслужащие, которых в разы больше, но и пенсии их существенно ниже. Для них, кстати, правила получения пенсионных надбавок были ужесточены год назад: начато поэтапное увеличение выслуги лет (до 20): теперь 15 лет стажа дают право на получение пенсии в 45 процентов от заработка, а за каждый последующий год стажа — еще по 3 процента от зарплаты. При этом предел, как записано в законе,— 75 процентов от зарплаты. Ну как тут не вспомнить слова главы Счетной палаты Алексея Кудрина, ратовавшего с думской трибуны за то, чтобы реальный размер пенсии соответствовал хотя бы 40 процентам от утраченного заработка? Иными словами, для большинства отечественных пенсионеров такая планка — предел мечтаний, тогда как госслужащий может рассчитывать и на большее за куда меньшее время работы. Да и средний размер пенсии федерального гражданского госслужащего и так выше среднероссийской — 18 709 рублей против 13 323.
Досье: Исключений больше, чем правил
Около четверти россиян по действующему ныне законодательству попадают в спецкатегории и могут претендовать на льготы, доплаты и досрочный выход на пенсию.
(В тысячах человек)
Численность официально работающих граждан - 72 286
Гражданские госслужащие - 2173
Лица, замещающие госдолжности - 758
МВД - 1080
Нацгвардия около - 400
Военнослужащие - 1000
МЧС около - 300
ФСИН - 296
СКР - 21
Генпрокуратура - 51
Суды - 30
Работники горячих цехов и с вредными условиями труда - 1800
Работающие в тяжелых условиях труда - 2800
Могущие претендовать на пенсионные льготы по социальным мотивам
(женщины, родившие 5 и более детей, женщины, воспитавшие
ребенка-инвалида до 8 лет, инвалиды по зрению 1-й группы и т.д.) - 1340
Работающие в условиях Крайнего Севера и приравненных к ним - 2900
Педагогические, медицинские и творческие работники - 1775
Итого льготников, «досрочников» и спецкатегорий - 16 724
Источник: Росстат, militaryarms.ru, pravda.ru, данные Минтруда
***
Не удивительно, что армия желающих поработать на государство в последние годы растет — привлекают размеры не только зарплат, но и пенсий, поскольку заметно выросли и те, и другие. Гражданские госслужащие, пояснил «Огоньку» директор Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС Владимир Южаков, давно ратовали за повышение своего пенсионного возраста и относительно недавно обрели желаемое: теперь оставаться на госслужбе можно до 65 лет, а в особых случаях — до 70 лет.
Социальные пенсии вообще поражают разнообразием цифр. Если средний размер социальной пенсии составил в прошлом году 8,8 тысячи рублей, то пенсия участнику ВОВ — 34,3 тысячи, а с дополнительной ежемесячной помощью — 40,3 тысячи рублей. Так называемых федеральных льготников (в эту категорию попадают инвалиды, ветераны боевых действий, граждане, подвергшиеся воздействию радиации, Герои СССР, России и Соцтруда и т.д.) ни много ни мало — 15,4 млн человек, и по каждому своя методика расчета пособия. А еще 3,9 млн ежемесячно получали социальную доплату к пенсии по 1900 рублей, чтобы уровень последней поднялся до прожиточного минимума пенсионера (в прошлом году таковой был равен 8540 рублей), то есть почти 4 млн россиян получали пенсию размером чуть больше 6,5 тысячи рублей в месяц.
***
Возможно ли повышение размера страховых пенсий? Хотя бы до 40 процентов от утраченного заработка? Авторы нынешней реформы утверждают, что да, это, мол, и является одной из целей повышения пенсионного возраста. А вот по словам проректора по развитию Академии труда и социальных отношений Александра Сафонова, они лукавят: искомая цифра 40 процентов будет доступна только для зарплат в 62 500 рублей и ниже (до 780 тысяч в год). Более высокие оклады сулят их получателям куда меньший, чем 40, процент для пенсии. Это позволяет балансировать системе страховых пенсий, ведь страховые взносы по-прежнему перераспределяются между получателями страховых пенсий. В противном случае россиянин, зарабатывающий меньше МРОТ, смог бы накопить себе на пособие по старости только через 128 лет.
Но еще важнее ответ на вопрос: откуда взять денег на выплату всего многообразия существующих пенсий и социальных пособий? Сторонники повышения пенсионного возраста упирают на то, что число пенсионеров растет, количество трудового населения уменьшается, а из федерального бюджета приходится выделять все больше средств в ПФР. Что ж, на первый взгляд все верно — и с демографией проблемы, и цифры бюджетных трансфертов в ПФР растут. Но дьявол, как известно, в деталях.
Например, трансфертов два. Первый — средства, направляемые на исполнение государством его социальных обязательств (например, соцпенсий или материнского капитала) и на выплату «пенсий по гособеспечению». Второй — деньги, идущие на выплату страховых пенсий. Вот второе и есть та самая дыра в бюджете ПФР, на закрытие которой и направлена в том числе нынешняя реформа. Но парадокс: дыра-то, оказывается, не растет, а, если верить статистике, даже затягивается в силу того, что растут поступления от уплаты россиянами страховых взносов. В прошлом году, если полагаться на слова статс-секретаря — замминистра труда и социальной защиты Андрея Пудова, таковых удалось собрать почти на 4,5 трлн рублей. В правительстве это знают, поэтому и трансферт из бюджета на выплату страховых пенсий закрепили в размере 1 трлн рублей сразу на ближайшие три года — перспектива ведь понятна. А одна из причин, по которой ПФР не удается собрать всю нужную сумму страховых взносов, заключается в немалом числе льготников «по отраслям», которые платят уменьшенные страховые взносы или же не платят вовсе. Иными словами, государство само сократило приток средств в ПФР и теперь вынуждено за это расплачиваться.
Между тем рост бюджетных трат и без того неизбежен — увеличиваются соцобязательства самого государства и пенсии госслужащим. Намного? Примерно по 100–200 млрд рублей в год: в 2017-м — 3,7 трлн рублей, в 2019 году ожидается, что эта цифра превысит 4 трлн рублей. Можно ли сократить этот рост? Можно, но уж точно не путем повышения пенсионного возраста, а за счет сокращения штата госслужащих, размеров их пенсий и уменьшения соцобязательств государства. На что власть вряд ли пойдет.
В контексте сказанного разнобой в финансировании пенсий показателен — и тут два разных мира. Страховые пенсии финансируются прежде всего за счет оплаты страховых взносов в 22 процента от зарплаты, а недостающее, равно как и средства на выплату пенсий госслужащим и социальных пенсий, дает федеральный бюджет. Но откуда он берет деньги? В прошлом году свыше 60 процентов бюджетных доходов составили нефтегазовые, то есть в первую очередь налоги с граждан и бизнеса.
Получается, что прямо или косвенно, а пенсии всех типов и видов финансируют бюджетники, работники коммерческого сектора и бизнес. Занятный штрих: как пояснил «Огоньку» Александр Сафонов, государство, по сути, перекладывает из одного кармана в другой, выплачивая из бюджета зарплаты госслужащим и собирая с них потом налоги и выплаты для последующего возврата им же в виде тех же зарплат и пенсий. Замкнутый круг. К тому же, по его словам, власть по-прежнему не проронила ни слова о том, как намеревается уменьшить теневую занятость. «В тени» же сегодня находится порядка 20 млн россиян — их страховых взносов хватило бы на обнуление трансфертов в ПФР. Но вывод бизнеса и граждан «из тени» требует масштабной реформы и единого подхода. А с последним, судя по множественности пенсионных миров,— проблема.