По поводу необходимости понимания правовой природы Европейского союза как наднациональной организации

Содержание
[-]

По поводу необходимости понимания правовой природы Европейского союза как наднациональной организации 

В Соглашении об ассоциации Украины с Европейским союзом (УА) зафиксирован термин «европейская нация», который трактуется по-разному. Говорят, что это свидетельствует о принадлежности к европейскому региону или о соблюдении демократических принципов, которые исповедуются всеми европейскими государствами. Но чаще всего под этим словосочетанием имеют в виду модель поведения страны. То есть, прежде всего, населению такой страны должны быть присущи правовая культура и правосознание.

Это не какие-то эфемерные или несуществующие размытые понятия! И правовой нигилизм, который, к сожалению, сегодня наблюдается в украинском обществе, также очень сказывается на нашей жизни. А с учетом того, что внешнеполитическим приоритетом и стратегической целью Украины является вступление в Европейский союз, важно понимать, какой является правовая природа этой международной организации и почему абсолютно все эксперты, исследователи и научные работники, говоря о наднациональных интеграционных объединениях и организациях, в первую очередь называют Европейский союз.

Действительно, Евросоюзу присущи элементы наднациональности, влияющие на процессы экономической и политической интеграции в целом и на функционирование этого интеграционного объединения в частности. Кроме того, наднациональность является и неотъемлемой частью правовой природы Евросоюза. Следовательно, вопрос наднациональной природы Европейского союза является для нас актуальным и важным. То есть, необходимо четко понимать, как будет влиять право Евросоюза на национальное право Украины.

Главной концепцией при определении правовой природы Европейского союза является концепция особой природы объединения, как организации sui generis. Ее особенность, соответственно, в том, что это есть интеграционное объединение, которому присущи элементы наднациональности с приматом права и прямым действием норм. В пользу этого свидетельствует не только достаточно большое количество сторонников (Л. Грицаенко, В. Муравьев, В. Опришко и др.) такой теории, но и представленный в 1994 году вывод Венецианской комиссии о форме устройства Европейского союза. Она констатирует, что «...ЕС остается международной организацией наднационального характера, в которой, однако, имеется определенное количество элементов конфедерации или федерации».

Так, в праве Европейского союза эксперты и исследователи выделяют следующие элементы наднациональности:

  • компетенция организации имеет приоритетный характер по отношению к компетенции стран-членов;
  • организация одобряет решение большинством голосов, а не консенсусом;организация функционирует с целью обеспечения общих интересов, а не стран;органы организации, одобряющие решение, не зависят исключительно от сотрудничества стран-членов (независимость организации);
  • организация имеет определенную финансовую автономию;
  • организация имеет право одобрить решение, которое после этого становится обязательным для стран-членов;
  • организация имеет право отстаивать свои решения, то есть применять санкции за нарушение соответствующих норм;
  • организация имеет право одобрять нормы прямого действия для физических и юридических лиц стран-членов;
  • страны-члены передают организации часть своих полномочий;
  • судебный орган организации наделен компетенцией по применению и разъяснению содержания наднациональных норм;
  • институты организации формируются из международных чиновников, не имеющих мандатов от своих правительств;
  • организация имеет право вмешиваться в вопросы, которые относятся к внутренней компетенции страны-члена в соответствии с ее конституцией/учредительным договором.

Среди отмеченных элементов самого пристального внимания заслуживают следующие, а именно:

  • органы Европейского союза пользуются исключительной компетенцией в сферах, определенных в учредительных договорах, которые ранее были суверенной прерогативой стран-членов (согласно ст. 3 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС): таможенный союз; установление правил конкуренции; монетарная политика — для стран-членов, валютой которых является евро; сохранение морских биологических ресурсов в рамках совместной политики в отрасли рыболовства; совместная торговая политика; заключение международных соглашений, если это предусмотрено законодательным актом ЕС или является необходимым для предоставления Евросоюзу возможности выполнять свои внутренние полномочия);
  • право органов Евросоюза, действующих в рамках своей компетенции, обязывать стран-членов ЕС путем принятия обязательных постановлений большинством голосов без их согласия или против их согласия. Согласно ст. 288 ДФЕС, для реализации своих полномочий органы Евросоюза принимают такие акты: регламенты, директивы, решения, рекомендации и выводы. Все акты должны быть обязательными к выполнению, кроме рекомендаций и выводов.

Так, регламент ЕС имеет общее применение (его действие распространяется на неконкретизированное и неограниченное количество ситуаций и адресатов), он является обязательным во всех своих элементах (должен создавать такие же права и обязанности на основании единого текста регламента), а также должен прямо применяться (для введения регламента в действие во внутренний правопорядок того или иного государства отдельный акт не нужен) во всех странах-членах. Их принятие предусматривается, в частности, статьями 24, 105, 118, 125.6 ДФЕС. Директивы также имеют обязательную силу, однако лишь в отношении результата, который должен быть получен страной-членом, которой они адресованы. Определенными являются сферы по статьям 23, 52, 53, 59, 115 ДФЕС. То есть, в случае невыполнения к определенной дате государства могут привлекаться к ответственности.

С этим элементом непосредственно связан и следующий:

  • право органов ЕС (в рамках своей компетенции) обязывать и уполномочивать своими постановлениями и международными договорами физических и юридических лиц, а также органы стран-членов непосредственно без их трансформации в национальное законодательство (здесь непосредственно задействовано прямое действие норм права ЕС, что впервые было обосновано в деле 26/62 Van Gend en Loos: действие норм распространяется не только на стран-членов, но и на физических и юридических лиц той или иной страны-члена. То есть, физические и юридические лица имеют право отстаивать свои права, ссылаясь на нормы права ЕС в национальных судах стран-членов);
  • примат права Европейского союза над национальным правом государств-членов (был обоснован в деле Costa v. ENEL. Суд постановил, что при любых условиях национальное право не может иметь приоритета перед правом Содружества, потому что «...иначе все право Содружества не имело бы смысла» (тогда еще ЕС не функционировал в сегодняшнем виде, а именно как Содружество). Право Европейского союза — это автономная система права, которая становится неотъемлемой частью системы права государств-членов. Именно поэтому суды государств-членов обязаны применять ее в своем внутреннем праве, независимо от имеющихся отличий в национальном законодательстве).

Два других элемента мы выделим отдельно, поскольку сегодня есть все основания полагать, что Европейский союз их лишился:

  • правомерность главного представительского органа ЕС распространять свою компетенцию (с принятием Лиссабонских договоров о Европейском союзе и о функциях Европейского союза, вступивших в силу 1 декабря 2009 года, компетенция органов ЕС является четко определенной и постоянной /см. статьи 2-6 ДФЕС/. Тем же ее изменение или расширение запрещается);
  • в учредительных договорах не предусмотрен механизм выхода из ЕС (до принятия Лиссабонского договора он не был предусмотрен, сейчас это право государств-членов регламентируется ст. 50 ДЕС (Договора о Европейском союзе). Процедура такова, что государство-член, которое решило выйти из Европейского союза, сообщает о своем намерении Европейскому Совету. Евросоюз ведет переговоры с этим государством и заключает соглашение, в котором формулируются положения о его выходе с учетом рамок будущих отношений с союзом. Это соглашение подписывает Европейский Совет от имени Европейского союза, действуя квалифицированным большинством, после получения согласия Европейского парламента).

Кроме того, сегодня в учрежденных договорах ничего не сказано о «наднациональном» характере Европейского союза. Лишь в ст. 9 Договора об основании европейского объединения угля и стали (ЕОУС) 1951 года упоминалось о том, что страны-члены обязываются уважать наднациональный характер деятельности членов Верховного органа и будут воздерживаться от любых действий, несовместимых с наднациональным характером их функций. Однако уже в 1967 году, с вступлением в силу изменений к Договору, это положение было исключено.

В связи с обязательной дальнейшей интеграцией Украины в Европейский союз (первые шаги на этом пути уже сделаны, а с 1 января 2016 года уже и зона свободной торговли будет функционировать между Украиной и ЕС) такие элементы как примат права ЕС и прямое действие его норм нас обязательно будут касаться. Тем более, что сегодня некоторые положения УА уже действуют. Но дальнейшее развитие интеграции Украины в Европейский союз обязательно потребует внесения соответствующих положений или изменений во внутреннее (национальное) законодательство Украины с целью создания предпосылки для действия вторичного законодательства европейских интеграционных объединений в национальном правопорядке страны.

При этом особое внимание необходимо обратить на то, что положения ст. 9 Конституции Украины не предоставляют нормам международных договоров безусловного приоритета по отношению к нормам национального права. Также важно, что ни в Конституции Украины, ни в других законодательных актах вообще не упоминаются акты международных организаций, хотя их значение в правовой регуляции международного сотрудничества постоянно усиливается. Следствием предоставления международному договору статуса национального закона и отсутствия ссылки о его приоритете в отношении других национальных законов может стать приостановка действия таких норм после принятия национального закона, положения которого противоречат этим нормам международного соглашения, что создает угрозу нарушения Украиной своих международно-правовых обязательств. Именно поэтому необходимы решение этого вопроса и последующая фиксация в Конституции норм, касающихся соотношения международного наднационального права, а в будущем и статуса права Евросоюза.

Таким образом, можно сделать вывод, что «евроинтеграционная» статья в Конституции Украины была бы очень целесообразной, уместной и необходимой (тем более, что именно сейчас разрабатывается проект новой Конституции Украины). Положение о европейском выборе Украины необходимо также закрепить и в преамбуле или в разделе І Конституции (как это сделано в ст. 11.2 Закона Украины «О принципах внутренней и внешней политики» (с изменениями от 23.12.2014 года) и в положениях «Стратегии национальной безопасности Украины» от 26.05.2015 года), что способствовало бы правопреемственности в ее внешней и внутренней политике, независимо от смены политических сил в государственной власти, а также последовательности в поступательном и демократическом развитии нашего государства.

Как известно, в УА Украина-ЕС были включены отдельные положения, благодаря которым физические и юридические лица могут обращаться в национальные судебные учреждения за защитой своих прав, предоставляемых соглашением. Так в ст. 93 зафиксировано следующее: «В рамках сферы действия этого Соглашения каждая Сторона обязывается обеспечить физическим и юридическим лицам другой Стороны доступ, свободный от дискриминации в отношении своих физических и юридических лиц, к компетентным судам и административным органам Сторон для защиты их личных и имущественных прав, включая права на интеллектуальную, промышленную и коммерческую собственность». Хотя здесь прямо и не сказано, что для физических и юридических лиц предусматривается возможность защиты в национальных судах своих прав, предоставленных соглашением, все же потенциальные возможности этого имеются.

Кроме того, необходимо отметить, что в процессе приближения к нормам и стандартам ЕС в УА Украина-ЕС отводится первоочередная роль гармонизации законодательства Украины с правом Евросоюза. Так, положение Преамбулы УА связывает сближение законодательства с процессом реформ в Украине для ускорения экономической интеграции и углубления политической ассоциации. А в целом гармонизация законодательства охватывает практически все сферы сотрудничества сторон. У нее задачи более широкие, чем реализация экономической интеграции, так как включает реформирование экономической и правовой системы Украины.

Проблемой является то, что деятельность имеющегося в Украине организационно-правового механизма гармонизации законодательства не совершенна и не отвечает динамике развития отношений Украины с ЕС. Речь идет об установлении пределов гармонизации законодательства Украины с правом ЕС. В частности, в «Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза» 18.03.2004 года сделана попытка охватить acquis communautaire (общая наработка — совокупность правовых норм, судебных решений, доктринальных понятий, рекомендаций, договоренностей и тому подобное, которые возникли за время существования европейских интеграционных объединений и должны восприниматься странами-претендентами на вступление в Европейский союз безоговорочно, то есть это то, что не может быть предметом переговоров) Евросоюза в целом. На практике это значит, что Общегосударственная программа направлена на обеспечение такой гармонизации, которая осуществляется странами, уже преодолевшими подготовительный этап в рамках ассоциации и планирующими приступить к объединению. Но такой подход, как правило, не всегда отвечает практике стран-кандидатов на вступление в ЕС.

Необходимо также акцентировать внимание на том, что Украина полностью отвечает первичным критериям членства в ЕС. Поскольку, в соответствии со ст. 49 ДЕС: «Любое европейское государство, уважающее ценности, отмеченные в ст. 2 (уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, равенство, верховенство права и уважение прав человека, в частности лиц, принадлежащих к меньшинствам), и сохраняющее верность их распространению, может подать заявку на получение членства в Европейском союзе».

Далее уже Европейский Совет определяет конкретные условия для вступления (исследовав соответственно существующую в государстве экономическую и политическую ситуацию). Именно поэтому, по мере выполнения обязательств по УА, наше государство может подать заявку на членство в Европейском союзе.

Выводы

Вопреки оценкам большинства экспертов, научных работников и исследователей, касающихся присутствия и усиления элементов наднациональности в праве Европейского союза, мы наблюдаем обратный процесс, о чем говорят достаточно убедительные аргументы. Так, компетенция институтов Евросоюза сегодня является четко определенной в учредительных договорах, а также закреплено право на выход государства-члена из организации.

Кроме того, новые вызовы и угрозы, возникающие сегодня в процессе развития ЕС, а именно: наплыв в страны-члены Европейского союза беженцев; опосредствованная угроза, которая исходит от Российской Федерации (с учетом последних событий можно утверждать — ЕС/НАТО/США и Россия фактически пребывают в состоянии «холодной войны», которая четко отслеживается на фоне российско-украинских и российско-сирийских проблем); желание Великобритании выйти из ЕС и тому подобное — ставят на повестку дня необходимость скооперированного, скоординированного и тесного сотрудничества стран-членов Европейского союза.

Для нашего государства важно определить четкое соотношение между нормами международного и национального права. И если законодательное закрепление приоритета права Европейского союза в Конституции Украины не найдет своего отображения, то с этой целью можно использовать положения, касающиеся международного права. Хотя желательно в будущем фиксировать примат норм права ЕС, поскольку это предусматривает использование мер, которые обеспечивали бы максимально эффективное действие норм права Евросоюза. Поэтому предполагается, что необходимо внести «евроинтеграционную» статью в Конституцию в преамбуле или в разделе І Конституции, что способствовало бы правопреемственности во внешней и внутренней политике, независимо от смены политических сил в государственной власти, а также последовательности в поступательном и демократическом развитии нашего государства.

Таким образом, у нашего государства на повестке дня стоит адаптация законодательства, приоритетные сферы которого определены в Соглашении об ассоциации Украины с ЕС. При этом считается, что пути гармонизации (они определены в Соглашении об ассоциации) будут следующими: присоединение Украины к международно-правовым документам, которые закрепляют международные стандарты в определенной отрасли; согласование положений национальных нормативно-правовых актов с предписаниями постановлений институтов ЕС; принятие национальных правовых актов, положения которых должны отвечать нормам права ЕС; взаимное признание национальных стандартов Украиной и ЕС.

 


Об авторе
[-]

Автор: Надежда Сербенко

Источник: bintel.com.ua

Добавил:   venjamin.tolstonog


Дата публикации: 05.12.2015. Просмотров: 277

Комментарии
[-]

Комментарии не добавлены

Ваши данные: *  
Имя:

Комментарий: *  
Прикрепить файл  
 


zagluwka
advanced
Отправить
На главную
Beta