Часть 2. Внутренняя и внешняя политика Европейского Союза

EXRUS-проекты / Архив проектов / Брошюры о Германии
Тема
[-]
Составитель – Веньямин Толстоног  


Дорогие читатели!

В этой брошюре, как и во многих аналогичных, целый ряд текстуальных мест имеет привязку к конкретным денежным цифрам, срокам или другим точным данным. Со временем может показаться, что изданная несколько лет назад брошюра потеряла актуальность. 
Но это не совсем так. Могут поменяться адреса, сроки и цифры, но в целом как подсказчик и советчик наши издания могут быть применимы как минимум на годы вперед. Поэтому мы не собираемся торопиться с обновлением и переизданием такого рода брошюр. Наша задача - дать общее представление о рассматриваемой теме. Что же касается подробностей, то лучше всего, надежнее всего по всем интересующим вопросам обращаться к составителю или издателю брошюры. Тем более, что очень многие фрагменты изложены очень конспективно и без специальной консультации могут содержать в себе немало подводных рифов.
Обращайтесь к нам, и мы ответим на все Ваши вопросы.Будем рады оказаться полезными.

Желаем успеха! Ваш EXRUS.eu

 

Договор о Конституции Европейского Союза

Содержание:

  1. Внутренняя политика Европейского Союза в области:

-          экономической и валютной политики,

-          финансов ЕС и его бюджета,

-          интеграции, социального обеспечения и здравоохранения,

            образования и науки, технологии и энергетики, транспорта

            и туризма, охраны окружающей среды и защиты от катастроф,

-          юстиции и охраны правопорядка, борьбы с дискриминацией,

  1. Внешняя политика Европейского Союза в области:

-          сотрудничества с другими странами и гуманитарной помощи,

-          политики в области безопасности,

-          политики в области обороны    

3.   Порядок внесения изменений в Конституцию ЕС   

4.   Система принятия решений квалифицированным большинством

  1. Принцип субсидиарности и роль национальных парламентов

 

            Области внутренней политики Европейского Союза

 

                Экономическая и валютная политика ЕС

 

  Конституция ЕС по сравнению с ранее заключенными договоренностями между его странами в рамках экономического и валютного союза вносит определенные изменения в область экономической и валютной политики Союза, прежде всего, в части:

-  усиления его дееспособности и стран-членов, чьей валютой являет- ся евро;

-  укрепление Европейского Центрального банка в качестве органа ЕС;

-  существенное упрощение содержания переходных положений договоренностей об общей экономической и валютной политике, касающихся стран, которые вводят у себя евро в качестве национальной валюты.

  Экономическая и валютная политика была предметом длительной дискуссии во время работы Конвента и конференции правительств стран-членов ЕС. Найденный консенсус дал возможность Союзу усилить координацию его экономической политики. Те его страны, чьей валютой является евро, получат больше автономии при решении касающихся их вопросов без участия других стран в голосовании, о чем говорит соответствующий раздел Конституции ЕС и протокол к ней для стран еврозоны. Конституция ЕС распространяет также голосование квалифицированным большинством на почти все положения экономической и валютной политики Союза.

  Европейский Центральный банк (ЕЦБ) становится органом ЕС, который имеет определенные цели и задачи и устав свой работы в системе центральных банков стран-членов ЕС и который независим от других его органов и государственных служб стран-членов ЕС. При этом в совет ЕЦБ не входят председатели центральных банков тех стран-членов ЕС, которые еще не перешли на евро.

  Экономическая политика.  Согласно статьям III-177 и 178 экономическая политика ЕС направлена на тесную координацию ее в странах-членах Союза, их внутреннего рынка и установление общих целей. В свою очередь страны-члены ЕС при осуществлении своей экономической политики должны содействовать достижению общих целей Союза. Речь идет при этом о согласовании их экономической политики с принципом открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией. В статье III-179 рассматриваются нововведения в реализацию общей экономической политики ЕС:

-  Европейская комиссия может передавать свое мнение непосредственно той стране-члену ЕС, экономическая политика которой не соответствует основным признакам общей политики ЕС или несет опасность надлежащему функционированию экономического и валютного союза (а не Евросовету, который принимает решение);

-  когда Евросовет высказывает в адрес какой-либо страны-члена ЕС свое мнение по определенному вопросу, то эта страна не принимает участие в голосовании по нему.

  При чрезмерном дефиците национального бюджета в Конституции ЕС предусматриваются следующие изменения (статья III-184):

-  если Еврокомиссия имеет мнение, что в стране-члене ЕС существует чрезмерный дефицит ее бюджета или он мог бы появиться, то это мнение непосредственно доводится до этой страны (а не через Евросовет);       

-  роль Еврокомиссии усиливается также и при решении по поводу чрезмерного дефицита, а именно, Евросовет, получив предложение  Еврокомиссии о преодолении этого дефицита, может его отклонить только посредством единогласного решения. Т.е. рекомендации Евросовета в этом вопросе должны базироваться, прежде всего, на мнении Еврокомиссии;   

-  сама та стран, о чрезмерном дефиците бюджета которой принимается советом решение, в голосовании по нему не участвует (за исключением вопроса о мерах по установлению размера дефицита); 

-  применяемые для этого положения о квалифицированном большинстве требуют не более 2/3 голосов стран-членов ЕС, а не простого их большинства, а также 55% голосов стран-членов еврозоны, если они, по крайней мере, представляют 65% населения этих государств.

  Валютная политика.  Конституция ЕС вносит несколько изменений в валютную политику Союза. Прежде всего, она официально определяет евро в качестве валюты Европейского Союза и называет ее в качестве одного из своих символов (статья I-8). Конституция ЕС предусматривает также очень четкое распределение полномочий Союза в области валютной политики. Согласно нее Союз имеет исключительную компетентность в этой политике стран-членов ЕС, чьей валютой является евро (статья I-13). Те же его страны, которые еще не ввели евро, сохраняют свою компетентность в валютных вопросах. Институциональные положения о задачах и целях европейской системы центральных банков в целом остаются неизменными (статьи III-185 и 191). В статье I-30 официально характеризуется понятие «Евросистемы»: ее образуют Центральный Европейский банк и центральные банки стран-членов ЕС, чьей валютой является евро, для проведения валютной политики. Конституция ЕС создает новое правовое положение для принятия как мер, которые необходимы для введения евро, так и, прежде всего, мер для текущего ее использования. Это положение заменяет существующее в настоящее время переходное положение статьи 123 договора о Европейском сообществе.

  Конвент предложил предоставить больше автономии странам-членам ЕС, чьей валютой является евро, как в части возможности решать в Евросовете вопросы, связанные с ней, так и, прежде всего, с тем обстоятельством, что они делят общую валюту. Согласно статьям III-194 –196 страны-члены ЕС, входящие в еврозону, могут принимать меры по усилению координации и контролю соблюдения бюджетной дисциплины, вырабатывать конкретные руководящие указания для своей экономической политики, защищать общую точку зрения в финансовой области в соответствующих международных учреждениях и обеспечивать единое представительство в них, а также на конференциях. Согласно этим статьям только те страны-члены ЕС, которые входят в еврозону, имеют в Евросовете право голоса по этим вопросам.    

  Тот факт, что страны-члены ЕС, чьей валютой является евро, получают право голоса в соответствующих вопросах общей экономической политики, означает большой шаг вперед. Дело в том, что с вхождением десяти новых стран в Европейский Союз двенадцать его стран еврозоны оказываются, по существу, в меньшинстве до тех пор, пока остальные страны не выполнят критерии, необходимые для введения в них европейской валюты. Положения же Конституции ЕС дают возможность в переходной период принимать определенные решения только с помощью касающихся их стран.

  В подразделе о переходных положениях называются далее другие случаи, когда аннулируется право стран-членов ЕС, не входящих в еврозону в вопросах финансовой политики (статья III-197), а именно, в части рекомендаций о многостороннем контроле и мерах по преодолению чрезмерного дефицита бюджета. Наконец, посредством Конституции ЕС усиливается роль его государств, входящих в еврозону, при приеме в нее других стран. Прежде чем Евросовет примет решение об этом, он должен учесть мнение стран еврозоны, которые, со своей стороны, вырабатывают его квалифицированным большинством. В статьях III-197-202 о переходных положениях также устанавливается:  

  • определение стран-членов ЕС, в отношении которых действует исключительное правило о применимости положений Конституции ЕС, которые к этим странам не относятся, а также об их праве голоса (статья III-197);      
  • процедура для введения евро в стране-члене ЕС, после того как выполнены критерии сближения (статья III-198);
  • особые положения для стран-членов ЕС, в отношении которых действует особое правило (статья III-202).

Не внося основополагающих изменений, Конституция ЕС обеспечивает также существенное упрощение этих положений, что улучшает их понимание и последующее применение для граждан Союза.

  Конституция ЕС расширяет область применения голосования посредством квалифицированного большинства. Только некоторые положения и впредь должны приниматься в Евросовете единогласно, а именно:

  • принятие мер по замене протокола о процедуре действий при чрезмерном бюджетном дефиците, в котором определяются критерии конвергенции (сближения) для введения евро(статья III-184);
  • особые задачи Европейского Центрального банка (ЕЦБ) в области надзора за кредитными институтами (статья III-185);
  • установление курса при замене национальной валюты соответствующей страны-члена ЕС на евро (статья III-198).

  Конституция ЕС определяет также важную роль Европарламента при распространении области применения надлежащей законодательной процедуры на:

  • условия и способ контроля экономической политики(статья III-179);
  • изменение некоторых положений в уставах Евросистемы центральных банков и ЕЦБ (статья III-187);
  • требуемые при использовании евро мероприятия (статья III-191).

 

   Финансовая политика ЕС и процедура принятия его бюджета

 

  Конституция ЕС упрощает процедуру принятия его бюджета, что является заметным прогрессом. Эта процедура относится к способу совместного принятия решения в ходе однократного чтения и при посредничестве Евросовета и Европарламента. Кроме того, различия между обязательными и необязательными расходами, а также установление предельной годовой ставки роста необязательных расходов отменяется. В Конституции ЕС принимаются многолетние финансовые пределы, а предписания относительно размера собственных средств остаются, в сущности, неизменными. Согласно Конституции ЕС процедура принятия его бюджета описывается в двух разделах:

  • Раздел 1, Подраздел 7: Финансы Союза (статьи I-53-57). Этот раздел содержит существенные положения о принципах финансов ЕС и его бюджете, собственных средствах Союза и многолетних финансовых пределах их;
  • Раздел 2, Подраздел 6, Глава 2: Финансовые предписания (статьи III-402-415). Эта глава содержит точные данные для многолетних финансовых пределов, плане годового бюджета ЕС, его выполнении и кредитовании, а также общие положения и о борьбе с обманом.  

  Помимо соответствующих положений в Конституции ЕС содержатся еще три правовых акта, которые имеют значение для финансов ЕС и процедуры принятия его бюджета, а именно, положение о бюджете от 2002 года, межинституциональное соглашение о бюджетной дисциплине и улучшении процедуры принятия бюджета от 1999 года, а также решение о системе собственных средств от 2002 года.  

  Принципы бюджета и финансов ЕС.  Эти принципы обеспечивают установление и исполнение плана бюджета. Согласно ним все доходы и расходы ЕС должны быть предметом предварительных расчетов для каждого бюджетного года и иметь соответствующее покрытие (источник). Исполнение бюджета предполагает принятие соответствующего правового акта. Чтобы обеспечить соблюдение бюджетной дисциплины, финансирование расходов должно покрываться за счет собственных средств и при этом учитывать многолетние финансовые пределы. Кроме того, должны быть обеспечены эффективность исполнения бюджета и необходимость борьбы с обманом в этой области финансов.  

  Собственные средства ЕС.  Конституция ЕС напоминает о том, что его бюджет, помимо прочих расходов, полностью финансируется за счет собственных средств (статья I-54). Эта система собственных средств является предметом обсуждения в Евросовете, который после заслушивания этого вопроса в Европарламенте должен единогласно вынести по нему решение в виде общесоюзного закона, после чего, как и прежде, все страны-члены ЕС должны этот закон ратифицировать. Для принятия же законов, которые устанавливают положения о реализации системы собственных средств, требуется лишь квалифицированное большинство. Этим и отличается требования Конституции ЕС от ныне действующих положений о собственных средствах договора о Европейском сообществе (статья 269).

  Система собственных средств  (в размере свыше 100 миллиардов евро в год) включает в себя, во-первых, традиционные финансовые поступления от таможенных платежей и сборов (импорта промышленных товаров, сельхозпродукции и, особенно, сахара из третьих стран в ЕС), которые составляют примерно 11,7% всех средств, во-вторых, налог на добавленную стоимость, который получается от применения единых ставок на согласованную общими положениями основу исчисления этого налога каждой страны-члена ЕС (т.е. на их взаимный товарооборот) – примерно 14,1% всех средств, и, в-третьих, определенную долю собственных средств из бюджета каждой страны-члена ЕС, что составляет примерно 73,4% всех собственных средств в бюджете ЕС (остальные 0,8% собственных средств в бюджете ЕС поступают из прочих источников). При этом общая сумма собственных средств  не должна превышать 1,24% валового национального продукта (ВНП) всех стран-членов ЕС. Размер налога на добавленную стоимость в разные годы колебался в пределах от 1,4% до 1,0%.

  За счет собственных средств покрываются все основные виды расходов (свыше 100 миллиардов евро в год), связанные с функционированием содружества Европейских стран, т.е. их Союза, а именно:

  • расходы на содержание всех органов ЕС (персонал, здания и сооружения, энергия всех видов, публикация докладов, отчетов и др. данных, содержание делегаций и др.), примерно 6% от общих расходов; 
  • расходы на осуществление всех областей внутренней и внешней политики ЕС (т.е. на осуществление мероприятий в области образования и науки, здравоохранения и культуры, энергетики и транспорта и т.п. внутри ЕС и оказание финансовой помощи третьим странам), примерно 12% от общих расходов;
  • расходы на осуществление мероприятий по совершенствованию структуры экономики в странах-членах ЕС, примерно 34% от общих расходов;
  • расходы на поддержание сельскохозяйственного сектора экономики в странах-членах ЕС, примерно 43% от общих расходов;
  • расходы на оказание финансовой помощи слабым в экономическом отношении странам-членам ЕС, примерно 3% от общих расходов;
  • расходы на компенсацию бюджетного дефицита в части расходов на социальные нужды в отдельных странах-членах ЕС, примерно 1,5% от общих расходов;
  • на образование финансового резерва, примерно 0,5% от общих расходов.

  Процедура составления и утверждения бюджета ЕС.  Бюджетный год в Союзе начинается 1-го января и заканчивается 31-го декабря. Договор о Конституции ЕС упрощает прежнюю ситуацию, т.к. отныне Еврокомиссия должна предложить на рассмотрение Европарламента только окончательный проект бюджета, а не предварительный его вариант. Процедура составления и утверждения плана бюджета ЕС выглядит следующим образом:

  • до 1-го июля – каждый орган ЕС представляет смету своих расходов на планируемый год. Еврокомиссия все частные сметы расходов объединяет в общую смету в проекте расходной части бюджета;
  • до 1-го сентября – Еврокомиссия представляет Европарламенту и Евросовету проект бюджета на планируемый год;
  • до 1-го октября – Евросовет определяет свою точку зрения в части проект бюджета  и сообщает ее Европарламенту;
  • в течение 42 дней после передачи мнения Евросовета по поводу проекта бюджета Европарламенту – здесь возможны три сценария действий. Европарламент соглашается с мнением Евросовета, и тогда общесоюзный закон по установлению плана бюджета на очередной год признается в качестве принятого. Европарламент не принимает никакого решения, и тогда общесоюзный закон по установлению плана бюджета на очередной год также признается в качестве принятого. Европарламент большинством своих членов принимает изменения в проект бюджета и направляет его измененную редакцию в Евросовет и Еврокомиссию, тогда процедура принятия плана бюджета повторяется, что требует немедленного созыва согласительной комиссии Европарламента и Евросовета.
  • после поступления измененной редакции проекта бюджета в Евросовет возможны два срока: а) в течение 10 дней и б) в течение 21 дня – т.е. здесь возможны два сценария действий после созыва согласительной комиссии Европарламента и Евросовета. В течение 10 дней Евросовет сообщает в Европарламент, что он согласен со всеми изменениями в проекте бюджета, и поэтому согласительная комиссия не собирается, а общесоюзный закон по установлению плана бюджета (с внесенными в него изменениями) на очередной год признается в качестве принятого. Либо в течение 21 дня согласительная комиссия должна придти к единству мнений в части предложенных изменений в проекте бюджета. Для этого необходимо квалифицированное большинство, как со стороны представителей Европарламента, так и со стороны Евросовета. Если достичь таким образом единства мнений согласительной комиссии не удается, то Еврокомиссия должна представить на рассмотрение новый проект бюджета.  
  • В течение 14 дней после достижения единства мнений в согласительной комиссии – здесь возможны несколько сценариев действий. Европарламент и Евросовет одобряют общий проект бюджета, или только один их этих органов ЕС его одобрит, а другой орган не примет никакого решения, или оба эти органа ЕС не примут никакого решения, все равно, в этих случаях, общесоюзный закон по установлению плана бюджета на очередной год признается в качестве принятого. Если же общий проект бюджета отклоняется этими обоими органами ЕС, то Еврокомиссия предлагает новый проект бюджета. Или если один из этих органов ЕС отклоняет проект бюджета, а другой орган ЕС его одобряет или не принимает при этом никакого решения, то Еврокомиссия также предлагает новый проект бюджета.
  • В течение 14 дней после одобрения проекта бюджета Европарламентом и отклонения его Евросоветом – в этом случае Европарламент в течение 14 дней может решить, подтвердить ли все свои изменения в проекте бюджета или только некоторые из них. При не подтверждении хотя бы одного изменения в нем принимается согласованное в согласительной комиссии точка зрения в отношении позиции проекта бюджета, которая является предметом изменения, и тогда общесоюзный закон по установлению плана бюджета на очередной год признается на этой основе в качестве принятого.
  • Заключительный момент процедуры принятия бюджета на очередной год – Председатель Европарламента подтверждает, что общесоюзный закон о бюджете ЕС окончательно принят.

  Исполнение бюджетного плана.  Последним нововведением, которое касается процедуры, связанной с планом бюджета, является ежегодное составление Еврокомиссией отчета о его исполнении (статья 3-408) и направление его в Евросовет и в Европарламент. Отчет должен позволить произвести оценку исполнения бюджетного плана в связи с процедурой уменьшения финансовой нагрузки и на этой основе приступить к разработке проекта бюджета на очередной год. С этой целью Еврокомиссия совместно с Европейской счетной палатой и под контролем Европарламента осуществляет надзор за исполнением бюджетного плана с тем, чтобы бюджетные средства направлялись на мероприятия и нужды в строгом соответствии с позициями этого плана и согласно  принятому порядку их использования.  

 

            Другие области внутренней политики ЕС

 

  В области интеграции.  В начале третьего раздела Конституции ЕС содержатся общеприменяемые положения об интеграции и тесной взаимосвязи стран-членов ЕС. В статье III-115 прямо говорится о том, что Европейский Союз строится на основе признания тесной связи его стран-членов при осуществлении мероприятий в различных областях внутренней политики, а его важнейшими его целями при осуществлении этой политики являются:

  • борьба с дискриминацией любого вида по причине пола, расы или этнического происхождения, религии или мировоззрения, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации;     
  • защита животных (согласно соответствующему протоколу к прежнему Договору о европейском содружестве);
  • содействие более высокому уровню занятости, предоставление соразмерной социальной защиты, борьба с социальным разделением, достижение более высокого уровня общего и профессионального образования и при охране здоровья людей.

  Конституция ЕС создает также правовую основу для принятия законов по установлению принципов и условий, в т.ч. экономического и финансового вида, которые могут послужить в качестве основы для осуществления услуг, представляющих общеэкономический интерес.

  Внутренний рынок.  Глава Конституции ЕС, которая посвящена этой области внутренней политики, состоит из 7 подглав (осуществление внутреннего рынка, свободный доступ на него и свободное обращение услуг, свободное обращение товаров, капиталов и платежей, правила конкуренции, налоговые предписания и общие положения). Хотя все эти положения уже полностью содержатся в Европейском договоре о содружестве, тем не менее, они также включены и в текст Конституции

  Правовые основания для облегчения свободного доступа на внутренний рынок для всех стран-членов ЕС были распространены на сферу социальных выплат как для наемных работников, так и для самостоятельно работающих лиц (статья III-136). Впрочем, следует отметить, что здесь отступили от принципа единогласия при принятии решений и в будущем решения будут приниматься квалифицированным большинством. В то же время подчеркивается, что эти правовые основания не должны относиться к другим категориям граждан ЕС, например, к обучающимся лицам, пенсионерам. Кроме того, разрешается стране-члену ЕС, которая полагает, что если проект принятого (квалифицированным большинством) правового акта в части социальных гарантий существенным образом нарушает ее систему социального обеспечения или может нанести ущерб финансовому состоянию страны, она может обратиться в Евросовет с предложением об отсрочке для нее законодательной процедуры в течение, по крайней мере, 4 месяцев.

  Относительно свободного обращения капиталов в статье III-158 появился новый абзац в части ограниченных национальных налоговых мер по отношению к третьим странам, которые принимаются какой-либо страной-членом ЕС с одобрения Еврокомиссии или Евросовета. В статье III-160 предусматриваются новые правовые основы для принятия законов о применении необходимых административных мер по ограничению свободного обращения капиталов и замораживания вкладов их собственников или владельцев (физических и юридических лиц, групп или негосударственных организаций) в качестве превентивных мер в борьбе с терроризмом и связанной с ним активности.

  В статьях III-165 и 168 категорически предусматривается, что только Еврокомиссия в рамках своих полномочий может разработать и рекомендовать к исполнению положения о правилах конкуренции для предприятий и предоставлении им государственной помощи. При ее предоставлении указывается, что Евросовет в течение 5 лет после вступления в силу Конституции ЕС может своим решением отменить положение о совместимости помощи для экономики какой-либо стране-члену ЕС с финансовым взносом ее в бюджет Союза, а также дополнить это положение категорическим указанием на конкретные области направления этой помощи, например, на структурные преобразования в экономике, улучшения финансового или социального положения в стране. В статье III-191 говорится о дополнительных мерах по избежанию искажений в области экономической конкуренции, а в статье III-173 рассматриваются национальные меры, которые оказывают воздействие на внутренний рынок ЕС и могут помешать его нормальному функционированию. Поэтому эта статья Конституции ЕС предоставляет право совету министров экономики стран-членов ЕС через типовой общесоюзный закон регулировать применение этих национальных мер и требует единогласного решения при допущении каких-либо исключений.

  В статье III-176 предусматривается новый правовой принцип для принятия общесоюзных законов или общих законов о мерах по созданию Европейского правооснования и его защите в связи с правом на интеллектуальную собственность, а также на введение в действие центральных положений о допуске, координации и контроле этого права. Этими положениями должно также регулироваться и применение языков во всех сферах функционирования ЕС.

  Трудовая занятость и доступ на рынок труда. Положения в этой области внутренней политики ЕС (статьи III-203-209) принципиально не были изменены в Конституции Союза в сравнении с Европейским договором о содружестве. Следует, конечно, отметить, что обеспечение координации политико-экономических мер, осуществляемые странами-членами ЕС в области трудовой занятости, признается разве что в качестве особого полномочия Союза. В настоящее время, как известно, вопросы свободного доступа граждан стран-членов ЕС в качестве наемных работников на рынок труда любой его страны регулируются национальным или двусторонним трудовым правом. В договоре о вступлении новых европейских стран в ЕС предусматриваются переходные сроки от одного года до 7 лет для свободного доступа ее граждан в качестве наемных работников на общий рынок труда. При этом для центрально- и восточноевропейских стран действует т.н. модель «2 + 3 + 2», т.е. три фазы переходного срока. В течение первых двух лет этого срока свободный доступ на общий рынок труда этих стран невозможен. В этот период по отношению к ним продолжают действовать национальные или двусторонние положения о доступе на рынок труда. Тем самым остальные (т.е. старые) страны-члены ЕС могут решить, когда они откроют свой рынок труда для граждан новых стран на основе своих национальных мер. По истечении первой фазы старые страны-члены ЕС обязаны путем соответствующего сообщения проинформировать Еврокомиссию о том, хотят ли они и далее сохранить согласованные в договоре о вступлении новых стран в ЕС переходные положения о национальных мерах по ограничению свободного доступа на их рынок труда в течение последующих трех лет или предоставить им право на свободный доступ на рынок труда. Старые страны-члены ЕС, которые после 5 лет хотят сохранить и дальше (т.е. еще на два года) национальные положения о доступе на их рынок труда (из-за трудностей на нем), вновь должны проинформировать об этом Еврокомиссию. Но переходной срок в 7 лет остается крайним сроком, по его истечении старые страны-члены ЕС уже не могут ограничить свободный доступ на свой рынок труда гражданам вновь принятых в ЕС стран. 

  Договор о вступлении новых европейских стран в Европейский Союз в части доступа на рынок труда старых стран-членов ЕС касается наемных работников и членов их семей из числа граждан новых стран-членов ЕС. Эти наемные работники рассматриваются в качестве «мигрирующих» в смысле общего права ЕС, у которых в принципе имеется лишь правопритязание на вступление в трудовые отношения на расположенных на территории старых стран-членов ЕС предприятиях. В противоположность этому наемные работники – граждане новых стран-членов ЕС, которые направляются на ограниченный срок их работодателем (т.е. не по собственной инициативе) с одного расположенного на их родине предприятия на другое предприятие, расположенное в другой, но старой  стране-члене ЕС, получают право в пределах этого ограниченного срока на работу в ней. Для деятельности в качестве самостоятельно работающего лица (т.е. в части создания собственного предприятия) не предусматривается никакого ограничительного правила, нужно лишь соблюдать при этом наряду с профессиональными и промысловыми правовыми положениями соответствующей страны-члена ЕС также и правовые положения в части пребывания в ней.

  Следует отметить также, что уже с первого дня вступления новой европейской страны в ЕС доступ ее граждан на рынок труда старых стран-членов ЕС в качестве наемных работников улучшается. Это заключается в том, что они получают т.н. преференции (льготы) Европейского сообщества в части трудоустройства относительно граждан из третьих стран. Эти льготы предусматривают возможность приема граждан вступивших в ЕС европейских стран работу на свободные рабочие места в старых странах-членах ЕС, наличие которых подтверждает европейская служба занятости (система EURES – European Employment Services) или, соответственно, государственное агентство по трудоустройству данной страны. Кроме того, договор о вступлении в ЕС предусматривает, что трудовая занятость на законных основаниях в старых странах-членах ЕС при определенных условиях ведет к неограниченному доступу на ее рынок труда. Для этого надо проработать в ней непрерывно в течение не менее 12 месяцев со дня вступления новой страны в ЕС.

  Сотрудничество в экономической, социальной и территориаль-ной области внутренней политики.  Статья III-213 Конституции ЕС предусматривает сотрудничество его стран в области социального обеспечения с помощью Еврокомиссии, которой предоставляется право на инициативы в этой области внутренней политики в рамках концепции на открытую координацию (установление направлений социального развития, разработка социальных индикаторов, регулярный контроль и оценка состояния и т.д.) и информирование об этом Европарламента. В статье III-223 указывается, что к моменту подписания договора о Конституции ЕС членами Евросовета были установлены первые положения о структурном фонде ЕС (финансовые средства для осуществления структурных преобразованиях в экономике стран-членов ЕС) и фонде помощи его отстающим странам в общем бюджете ЕС. Средства из этих фондов выделяются на основе единогласно принятых решений Европарламентом (в последующем – на основании решений, принятых квалифицированным в нем большинством).

  В статье III-231 рассматривается общая организация аграрных рынков ЕС, которая должна регулироваться посредством Европейского закона или ряда типовых законов, а также указываются цели осуществления общей аграрной политики и политики в области рыболовства, меры по установлению согласованных цен на продукцию, изъятию дополнительной прибыли, финансовой помощи и количественных ограничений. Эти меры по предложению Еврокомиссии принимает Евросовет без заслушивания их Европарламентом. Необходимые финансовые средства для осуществления этих мер и оказания финансовой помощи предоставляются из аграрного фонда общего бюджета ЕС.

  Аналогично сотрудничеству стран-членов ЕС в социальной области посредством Еврокомиссии осуществляется сотрудничество стран в области науки, освоения космоса и технологических исследований (статьи III-248-255). Согласно ним Еврокомиссии предоставляется право на инициативы в этой области внутренней политики в рамках концепции на открытую координацию (установление направлений научного прогресса, разработка технологических индикаторов, обмен опытом, регулярный контроль и оценка состояния и т.д.) и информирование об этом Европарламента. Финансовые средства для содействия осуществлению совместных программ научных исследований и специфических программ отдельных стран-членов ЕС выделяются Евросоветом по предложению Еврокомиссии и по согласованию их с Европарламентом из соответствующей статьи расходов общего бюджета ЕС.

  В статье III-256 рассматриваются правовые основы для выработки общих мер по надежному обеспечению энергоснабжения стран-членов ЕС (использование различных источников энергии, создание общей структуры энергоснабжения, вопросы налогообложения), которые должны быть обобщены соответствующим Европейским законом (или рядом типовых законов).

  Сотрудничество стран-членов ЕС в области профессионального образования, молодежи и спорта, здравоохранения, защиты от природных катастроф, охраны окружающей среды, туризма и в других областях внутренней политики (статьи III-278-284) направлено на осуществление координации соответствующей национальной деятельности, выработку общих целей и соответствующих нормативов и оказание организационного и финансового содействия в проведении определенных мероприятий из средств общего бюджета ЕС.

   

     Политика EC в области юстиции и внутренних дел

 

  В статье I-42 Конституции ЕС содержатся общие определения его пространства свободы, безопасности и права: «Союз предлагает своим гражданам пространство свободы, безопасности и права без внутренних ограничений». В то же время в этой статье различаются область действия Союза в целом,  а именно, его законодательная область, и оперативное сотрудничество стран-членов ЕС (учитывающее особенности области национальной юстиции и ведения внутренних дел). Статья III-257 содержит следующие принципы осуществления этого сотрудничества:

  • субсидиарность (т.е. взаимодополнение, при котором Европейский Союз в целом берет на себя выполнение только тех задач, которые не под силу его отдельным странам) и уважение правовых традиций и предписаний стран-членов ЕС;  
  • солидарность при осуществлении общей политики в области предоставления политического убежища, иммиграции и внешних границ;
  • обоюдное признание судебных и внесудебных решений в области гражданского и уголовного права.

  Роль национальных парламентов устанавливается в статьях I-42 и III-259. В настоящей системе национальные парламенты участвуют в принятии нормативных актов посредством ратификации соглашения. Но т.к. этот правовой инструмент больше не действует в Конституции ЕС, то в будущем ею предусматриваются три меры, которые и далее обеспечат важную роль парламентов стран-членов ЕС при контроле и осуществлении политики в области юстиции и внутренних дел:

  • опора на систему раннего предупреждения в области субсидиарности, мероприятия в рамках которой могут приниматься по требованию парламентов четвертой части стран-членов ЕС;
  • участие в политическом контроле Европола (общеевропейской полицейской службы) и оценка деятельности Евроюста (общеевропейской службы управления юстицией);
  • информация о содержании результатов системы обоюдной оценки в сотрудничестве с Еврокомиссией.

  Последняя мера (статья III-260) предусматривает применение системы, которая уже в последние годы практиковалась. Эта система разрешает конкретное осуществление политики ЕС в области юстиции и внутренних дел через общеевропейские полицейские и судебные органы (органы управления юстицией), которая в то же время требует обоюдного признания ее всеми странами-членами ЕС. Кроме того, в будущем национальные парламенты постоянно будут в курсе текущих дел в этой области внутренней политики посредством взаимных консультаций своих комитетов по внутренней безопасности (наследников прежних «координационных комитетов 36», названных так по номеру статьи в договоре о Европейском содружестве). Статья III-261 Конституции ЕС предусматривает «де факто» заново определить задачи этих комитетов, а именно, поручает подготавливать работу Евросовета в области полицейского сотрудничества и сотрудничества в части юстиции и способствовать содействию и усилению оперативного сотрудничества между соответствующими службами стран-членов ЕС в области их внутренней безопасности. Эта концепция внутренней безопасности является частью пространства свободы, безопасности и права на всей территории ЕС. В статье III-263 рассматриваются другие, не оперативные виды сотрудничества между этими службами стран-членов ЕС. При этом к юрисдикции Европейской судебной палаты в области юстиции и внутренних дел относится принятие решений по поводу нарушений, которые в этой области могут допустить страны-члены ЕС.  В статье III-377 содержатся особые положения для контроля действительности или соразмерности мер полиции или других органов уголовного преследования для поддержания общественного порядка и защиты внутренней безопасности.

 Общая политики в области предоставления политического убежища, иммиграции и внешних границ.  Согласно  договору о Конституции ЕС в этой области его внутренней политики закрепляется принцип солидарности и справедливого разделения ответственности между всеми странами-членами ЕС (статья III-268), а также в вопросе финансовых отношений в этой связи, поскольку договором о Европейском содружестве этот принцип предусматривается только для разделения ответственности при приеме беженцев и защите изгнанных лиц в случае массовых их потоков. При этом Еврокомиссии предоставляется монополия на выработку правовых положений в этой области внутренней политики ЕС, а также контроль соответствующих заявлений из стран-членов ЕС. Все мероприятия в этой области внутренней политики принимаются согласно общеевропейским законам и соответствующим законодательным процедурам Европарламента квалифицированным его большинством, помимо срочных мер в случае массовых потоков беженцев, по которым Европарламент должен, конечно, консультироваться с Еврокомиссией.

  В статье III-265 содержатся важные изменения в части охраны внешних границ ЕС в сравнении с положениями  статьи 62 договора о Европейском сообществе, а именно:

  • применение понятия «интегрированная система пограничной охраны внешних границ», с помощью которой в будущем должно усилиться сотрудничество в этой области внутренней политики, как на законодательном уровне, так и практически, с перспективой возможного формирования общих подразделений пограничной охраны, которые должны поддерживаться в своей деятельности на национальном уровне;
  • упрощение предоставления визы и других краткосрочных разрешений на пребывание;
  • уважение юрисдикции каждой отдельной страны-члена ЕС в части географического положения ее границ в полном согласии с международным правом.

  В статье III-266 содержится понятие «общеевропейское положение о соискателе политического убежища», которое предусматривает для граждан третьих стран следующее:

  • общая процедура для предоставления  и лишения единого статуса соискателя политического убежища;
  • общая процедура для предоставления и лишения единого субсидиарного статуса защиты от политического преследования.

  Для защиты беженцев в случае массового их потока Европейский Союз не создает особого правила, его Конституция предоставляет только возможность принятия временного общего правила при соблюдении положений Женевской конвенции, а также принятия мер посредством партнерства и сотрудничества с третьими странами в части управления потоками иммиграции лиц и соискателей политического убежища и временной защиты их.  

  Общая политика в области иммиграции (статья III-267) охватывает эффективное управление иммиграционными потоками и вводит положение, которое предоставляет Союзу исключительное право принимать соглашения о высылке и репатриации лиц, которые нелегально пребывают в любой из его стран. При этом важнейшее нововведение касается лиц, которые на законном основании находятся в одной из стран ЕС, а именно, отныне Союз может устанавливать меры, с помощью которых оказывается содействие и поддержка усилий страны-члена ЕС в части интеграции в ней иммигрантов. Кроме того, статья III-267  дает единое правовое основание для определения прав граждан третьих стран. Страны-члены ЕС, однако, сохраняют свою юрисдикцию при решении вопроса о числе принимаемых ею граждан из третьих стран, которые ищут в ней работу. Это положение особенно важно, т.к. оно устанавливает важнейшее условие в пользу национальной юрисдикции при общей характеристике понятия иммиграционной политики, хотя оно не касается ни доступа к рынку труда для уже проживающих в стране-члене ЕС граждан из третьих стран, ни осуществления иммигрантом других в ней целей (включая воссоединение семьи и учебу). В этой статье Конституции ЕС нет никаких изменений по сравнению со статьей 63 договора о Европейском сообществе в части борьбы с незаконной иммиграцией и введением для этого мер уголовного порядка, за исключением мер по борьбе с торговлей людьми. 

  Юридическое сотрудничество в области гражданских дел.  Как и в статье 65 договора о Европейском содружестве, это юридическое сотрудничество ограничивается пошлинами за пересечение границы государств, однако только, если они требуются для беспрепятственного функционирования внутреннего рынка стран-членов ЕС. Принцип обоюдного признания судебных и вне судебных решений перенимается договором о Конституции ЕС в качестве краеугольного камня, на который опирается это сотрудничество. Конечно, указания на меры по уподоблению очень важны, т.к. перечень областей, в которых ЕС может принять подобные меры, расширяется на виды мер, которые гарантируют более высокий уровень при доступе к праву, устранение препятствий для надлежащего хода гражданского процесса,  развитие альтернативных мер для урегулирования спорных вопросов и поддержки при повышении профессиональной квалификации служащих юстиции. При этом все законодательные меры, принимаемые в этой области сотрудничества стран-членов ЕС, требуют квалифицированного большинства при голосовании и совместного решения, за исключением аспекта семейного права с оплатой пошлины за пересечение границ государств, где требуется полное единодушие. Но в статье III-269 Конституции ЕС содержится положение, согласно которому совет министров юстиции стран-членов ЕС путем единогласного принятия решения может разработать и этот аспект права согласно надлежащей законодательной процедуре. 

 Юридическое сотрудничество в области уголовных дел.  Согласно Конституции ЕС в этой области юридического сотрудничества предусматривается принятие общесоюзного Закона или ряда общих законов посредством обычной законодательной процедуры (т.е. через Европарламент с разработкой проекта их советом министров юстиции стран-членов ЕС и при контроле их исполнения Европейской судебной палатой). При этом должно быть обеспечено условие, при котором если какая-либо страна-член ЕС полагает, что общесоюзный Закон или общий закон касается основополагающего аспекта ее системы уголовного права, она может обратиться в Евросовет с просьбой прервать регулярный законодательный процесс. После обсуждения этой просьбы Евросовет должен в течение 4 месяцев отозвать проект соответствующего закона из Европарламента и передать его в Еврокомиссию для рассмотрения обоснований по несоответствию проекта закона системе уголовного права обратившейся с такой просьбой страны и при необходимости предложить новый проект закона. Если Евросовет не сделает этого в течение 4 месяцев или после 12 месяцев обсуждения других вариантов проекта закона не примет никакого решения, то треть стран-членов ЕС может возбудить процесс усиленного сотрудничества для выработки приемлемого для всех стран-членов ЕС проекта закона.

  Юридическое сотрудничество охватывает согласование правовых положений путем принятия соответствующих решений в таких областях уголовного права, как уголовное судопроизводство, материальное уголовное право, предупреждение уголовной преступности, общеевропейская юстиция и прокуратура. В части уголовного судопроизводства Конституция ЕС в статье III-270 предусматривает три направления сотрудничества:

  • допустимость средств доказательств на обоюдной основе между странами-членами ЕС (однако, без приведения к единым характеристикам их и их единой оценке);  
  • права отдельного лица при ведении уголовного процесса;
  • права жертвы уголовного преступления.

При этом в каждом случае необходимо обеспечить максимальное приближение к положениям уголовного законодательства соответствующей страны-члена ЕС и, в то же время, учесть различия между их традициями и правовыми системами.

  В части материального уголовного права статья III-271 дает право Союзу на установление преступлений и наказаний за него в области особо тяжкой уголовной преступности, такой как: терроризм, торговля наркотиками, организованная преступность, торговля людьми, сексуальные домогательства в отношении женщин и детей, торговля оружием, отмывание денег, коррупция, подделка платежных средств, компьютерная преступность. Конечно, этот перечень не является исчерпывающим, поэтому совет министров юстиции стран-членов ЕС на единогласной основе и с согласия Европарламента может его расширить. Кроме того, Евросовет может принять (конечно, только единогласно) предписания для установления преступлений и уголовных наказаний за них в соответствующей области уголовного права (в частности материального), если доказывается применимость этих норм в качестве необходимых для действенного осуществления политики Союза в той области права, в которой уже успешно достигнуто взаимное соответствие мер. Этот критерий касается, прежде всего, борьбы с расизмом и враждебным отношением к иностранцам, мошенничеством и обманом в отношении финансовых интересов Союза, уклонением от уплаты налогов, преступностью, связанной с посягательством на окружающую среду, подделкой валюты.

  Статья III-273 Конституции ЕС дает правовое основание для принятия мер по предупреждению уголовной преступности, а также предусматривает возможность содействия и поддержки этим мерам. При этом не требуется обеспечить полное соответствие этих мер правовым и административным нормам стран-членов ЕС.

  Статья III-273 также расширяет и уточняет оперативную юрисдикцию Европейской юстиции (т.е. Европейских судебных органов), которая согласно статье 31 договора о Европейском сообществе может потребовать от стран-членов ЕС возбуждать расследования по уголовным делам (конечно, при соответствующем учете национальных положений и традиций), предложить их государственным органам меры уголовного преследования и координировать эти меры. При этом должны уважаться Хартия основных прав и осуществляться контроль со стороны Европейской судебной палаты.

  Согласно статье III-274 Конституции ЕС Евросовет своим единогласным решением и с согласия Европарламента может и, исходя из полномочий Европейской юстиции, использовать Европейскую прокуратуру, но только для борьбы с уголовными преступлениями, которые наносят ущерб финансовым интересам Союза. Основными задачами Европейской прокуратуры являются расследование, преследование и возбуждение иска против преступников и участников этих уголовных преступлений. Конституция ЕС предоставляет также возможность Евросовету расширить задачи Европейской прокуратуры в борьбе с тяжелыми преступлениями, связанными с пересечением границ государств. Но для этого требуется единодушное согласие Европарламента и заслушивание отчетов о работе Европейской прокуратуры Еврокомиссией.

  Полицейское сотрудничество.  Области этого сотрудничества рассматриваются  в статье III-275 Конституции ЕС. Речь в ней идет о согласовании оперативных мер соответствующих государственных органов, поскольку меры не оперативного характера требуют предварительного обсуждения и принятия решения по ним квалифицированным большинством в Евросовете (статья III-276). Положения статьи III-276 в части Европола (Европейской полицейской службы) соответствуют статье 30 договора о Европейском сообществе. Эти положения усиливают административную власть в случаях, когда уголовные преступления касаются двух или нескольких стран-членов ЕС, и дают Европолу возможность организовать, координировать и осуществлять расследование совместно с уполномоченными на то государственными службами стран-членов ЕС. Однако при том условии, что Европол осуществляет только оперативные меры с согласия и во взаимодействии с этими службами. Применение же мер принуждения остается исключительно прерогативой национальных полицейских органов. Деятельность Европола контролируется Европарламентом совместно с национальными парламентами стран-членов ЕС. Обязательным условием работы Европола является строгое следование положениям Хартии основных прав и контроль со стороны Европейской судебной палаты.

  Протоколы. В этом разделе Конституции ЕС содержатся протоколы, которые определяет область применения отдельных ее положений, например, в части пограничного контроля, соискателей политического убежища и иммиграции, для некоторых стран-членов ЕС (Великобритании, Ирландии, Дании), а также в связи с юридическим сотрудничеством стран-членов ЕС в области гражданских дел и с полицейским сотрудничеством в ЕС в части сбора, хранения, обработки, оценки и обмена информацией между соответствующими государственными службами стран-членов ЕС.

 

          Области внешней политики Европейского Союза

 

  Цели и способы осуществления.  В статье I-12 Конституции ЕС указываются полномочия в части выработки и осуществления совместной внешней политики и политики в области безопасности стран-членов Союза, включая поэтапное установление совместной оборонной политики. Внешняя политика ЕС направлена на достижение взаимной политической солидарности его стран, изучение вопросов общего значения и осуществление усиленного сотрудничества во всех ее областях для обеспечения стратегических интересов и целей Союза (статья I-40). По сравнению с договором о Европейском Союзе в его Конституции содержатся два важных изменения, а именно, введение должности министра иностранных дел ЕС и организации Европейской внешней службы (иностранных дел). Основной задачей этого министра является участие в определении основных направлений внешней политики ЕС и претворении их в жизнь. Он выступает в качестве полномочного представителя ЕС в его внешних сношениях с третьими странами и международными организациями, которые в настоящее время возложены на председателя Евросовета. Министр иностранных дел ЕС должен координировать деятельность стран-членов ЕС в различных международных организациях. Европейская служба иностранных дел поддерживает усилия министра в его работе, для чего в ее составе имеются генеральный секретариат и комиссия из уполномоченных лиц национальных дипломатических служб стран-членов ЕС.

  Согласно Конституции ЕС эта комиссия больше не обладает правом вносить предложения в области внешней политики ЕС. Она должна только осуществлять поддержку инициатив министра иностранных дел Союза. Выработка решений в области внешней политики происходит, как и прежде, с помощью совета министров иностранных дел стран-членов ЕС, в котором каждый имеет право вето. Однако в строго определенных случаях предусматривается принятие решения квалифицированным большинством, например, при рассмотрении предложения министра иностранных дел Союза, который его вносит по специальной просьбе Евросовета (статья III-300). При этом каждый член этого совета, который не согласен с соответствующим решением, может изложить свое мнение на этот счет, в котором должен привести существенные причины, обусловленные национальной политикой представляемого им государства. Тогда министр иностранных дел ЕС выступает в качестве посредника, с помощью которого достигается приемлемое для всех решение. Затем уже это решение передается в Евросовет, который должен единогласно его утвердить. Совет министров иностранных дел стран-членов ЕС может принимать общие решения по таким вопросам, как:

  • осуществляемые Союзом акции в области его внешней политики и политики безопасности;
  • положения, обосновывающие общую точку зрения Союза;
  • способы действий, позволяющие осуществить эти акции и претворить в жизнь положения относительно общей точки зрения.

  Все расходы по осуществлению этой политики финансируются в рамках общего бюджета ЕС за исключением расходов на мероприятия военного и оборонно-политического характера. Но Конституция ЕС предусматривает возможность принятия общеевропейского решения, которое позволит выделить бюджетные средства для осуществления инициатив в рамках общей политики в области безопасности и обороны, включая действия по подготовке акций гуманитарного характера, поддержания мира, применения специальных подразделений для спасения людей, преодоления кризисной ситуации и т.д. Кроме того, для подготовки и проведения таких акций используются финансовые средства из специального фонда, образуемого за счет взносов  стран-членов ЕС (статья III-313).

  Хотя в области внешней политики Европейская судебная палата не имеет особых полномочий, но она может рассматривать иски, которые поступают к ней от физических и юридических лиц, оспаривающих правомерность применения в отношении них ограничительных мер, предложенных советом министров иностранных дел стран-членов ЕС. Эта палата уполномочена также проверять соответствие международных договоров, в т.ч. и в части внешней политики, положениям Конституции ЕС.   

  Оборонная политика ЕС.  Составной частью общей внешней политики и политики в области безопасности стран-членов ЕС является их совместная оборонная политика. Как известно, военная мощь стран-членов ЕС и их представления о внутренней и внешней безопасности и необходимой обороне существенно отличаются друг от друга. Это делает необходимым введения в Конституцию ЕС положений, позволяющих обеспечить гибкость и приемлемость для всех стран-членов ЕС договоренностей, которые в то же время уважают их политические обязательства. И, конечно, заложить принцип безусловного единодушия при принятии решений в этой области политики.

  В договоре о Конституции ЕС предусматриваются помимо задач, указанных в статье 17 договора о Европейском Союзе, и другие задачи, такие как, меры по вооружению, в части военных консультаций и поддержки, по предотвращению конфликтов и осуществлению мер по стабилизации положения в случае конфликта. А главное, В Конституции ЕС указываются задачи по совместной борьбе с терроризмом (статья III-309). В статье I-43 Конституции ЕС содержится условие солидарности, согласно которому страна-член Союза, подвергшаяся террористическому акту или природной или техногенной катастрофе, может рассчитывать на помощь всех остальных его стран. В этом случае Союз мобилизует все имеющиеся в его распоряжении средства, включая военные, чтобы оказать поддержку соответствующей его стране (статья III-284).

  В статье I-41 Конституции ЕС имеется условие о взаимной обороне. Речь в ней идет о соответствующих обязанностях всех его стран в части взаимной обороны, т.е. если какая-либо страна-член ЕС подверглась вооруженному нападению со стороны третьих стран, то все остальные страны ЕС обязаны оказать ей необходимую помощь и поддержку всеми имеющимися в их распоряжении средствами, включая военные. Если эта обязанность нарушает нейтралитет какой-либо страны-члена ЕС, то эта помощь оказывается в тесной кооперации с НАТО.

  Согласно статье III-310 Конституции ЕС Евросовет может поручить осуществление военной миссии группе стран-членов ЕС, которые готовы к этому и располагают для такой миссии необходимыми возможностями. Эти страны должны согласовать свои действия по осуществлению военной миссии с министром иностранных дел Союза. Кроме того, чтобы усилить военные возможности стран-членов ЕС и рационализировать их действия, Конституция ЕС предусматривает учреждение Европейского агентства в области развития их оборонных способностей, военных исследований, приобретения и оснащения вооружением (Европейское оборонное агентство). Это агентство действует по указаниям совета министров обороны стран-членов ЕС, и все страны Союза могут принимать участие в его работе по своему желанию (статья III-311). Решения в этом агентстве принимаются квалифицированным большинством, а его местоположение и способ функционирования устанавливается им самим.

  Не предусмотренные договором о Европейском Союзе возможности в части постоянно усиливающегося сотрудничества в области безопасности и оборонной политики рассматриваются в статье III-312 Конституции ЕС. Дело в том, что эта статья предусматривает возможность организации тесного сотрудничества стран-членов ЕС, при котором каждая из них развивает свои военные способности согласно современным критериям и принимает на себя обязанности, которые содержатся в соответствующем протоколе Конституции ЕС. Страны-члены ЕС, которые хотели бы принять участие в таком сотрудничестве, должны сообщить об этом Евросовету и министру иностранных дел ЕС. В течение трех месяцев квалифицированным большинством принимается общесоюзное решение о таком сотрудничестве и список стран, участвующих в нем. Статья III-312 сохраняет возможность и позже присоединиться к этому сотрудничеству и, наоборот, выйти из него. Кроме того, участие какого-либо государства в этом сотрудничестве исключается, если Евросовет примет решение, что это государство не отвечает критериям военного сотрудничества.

  Конституция ЕС поддерживает запрет производить расходы на мероприятия в области оборонной политики за счет средств общесоюзного бюджета. Эти расходы покрываются, как и прежде, за счет соответствующей статьи валового национального продукта каждой страны-члена ЕС. Конечно, Конституция ЕС предусматривает возможность принятия Евросоветом общесоюзного решения, которое должно обеспечить выделение средств из общесоюзного бюджета в случае необходимости срочного финансирования инициатив Союза в области его  безопасности и оборонной политики. Впрочем, учреждается образованный за счет взносов стран-членов ЕС специальный фонд для финансирования действий по подготовке военных акций и для выполнения других задач в области совместной обороны. Все вопросы, связанные с созданием этого фонда, решает совет министров обороны стран-членов ЕС квалифицированным большинством.

 

        Порядок внесения изменений в Конституцию ЕС

 

  Обычная процедура изменений. Статья IV-443 Конституции ЕС содержит положения об общем (обычном) порядке внесения в нее изменений. Эта  статья предусматривает различные нововведения против прежнего правила, установленного статьей 48 договора о Европейском Союзе. Первое нововведение предоставляет возможность Европарламенту предлагать предложения по изменению Конституции ЕС. Тем самым Европарламент уравнивается в этом отношении с Еврокомиссией и странами-членами ЕС, которые уже располагают этим правом. Второе нововведение касается созыва Европейского конвента (собрания), который должен состоять из представителей национальных парламентов, руководителей стран-членов ЕС и представителей их правительств, Европарламента и Еврокомиссии. Задача этого конвента состоит в том, чтобы проверить предложения по изменению Конституции ЕС и посредством согласительной процедуры принять рекомендации к конференции правительств стран-членов ЕС, которая созывается председателем Евросовета. Евросовет может, однако, простым большинством и с согласия Европарламента принять решение о том, чтобы не созывать Kонвент, если речь идет о незначительных изменениях. В этом случае Евросовет получает мандат на проведение только конференции представителей правительств стран-членов ЕС, которые должны выработать необходимые изменения. Независимо от используемой процедуры изменения вступают в силу только когда все страны-члены ЕС ратифицируют их согласно положениям своих национальных конституций.

  Упрощенный порядок изменений.  Этот порядок рассматривается в статье IV-444 Конституции ЕС. Согласно нему Евросовету предоставляются два т.н. общих переходных условия: использовать квалифицированное большинство при принятии решения или обычную законодательную  процедуру в той области, для которой Конституция ЕС предусматривает единогласие или особую законодательную процедуру. Согласно Конституции ЕС национальные парламенты при этом имеют право на высказывание собственного мнения: при каждом предлагаемом Евросоветом применении одного из переходных условий необходимо заслушать представителей национальных парламентов. При отклонении хотя бы только одним из национальных парламентов применения переходного условия (в течение 6 месяцев) соответствующее решение не принимается. При этом переходные условия применимы только к третьему разделу Конституции ЕС об областях его внутренней и внешней политики. Причем к решениям по вопросам военной или оборонной политики эти условия не привлекаются. Евросовет принимает решения только единогласно после согласования с Европарламентом, который, в свою очередь, решает это простым большинством.

  Конституция ЕС содержит еще другие специфические переходные условия для определенных областей политики Союза. Евросовет после заслушивания в Европарламенте может единогласно принять решение, что особая законодательная процедура через обычную таковую процедуру (равноценную с переходом к голосованию квалифицированным большинством) применима в таких областях внутренней политики, как социальная (статья III-210), охрана окружающей среды (статья III-234) и семейное право (III-289). Евросовет может также путем единогласного решения распространить голосование квалифицированным большинством на область общей внешней политики и политики в области безопасности (статьи I-40 и III-300).В обоих этих случаях Конституция ЕС не предусматривает привлечение национальных парламентов. Наконец, Конституция ЕС предусматривает возможность изменения содержания определенных протоколов путем принятия Европарламентом общесоюзного закона или закона Евросоветом. Это относится к уставам Европейской системы центральных банков, Европейского инвестиционного банка, судебной палаты ЕС, к процедуре при чрезмерном дефиците бюджета, к переходным положениям обоих протоколов через вступительные договора.   

  Упрощенный порядок изменений, касающихся положений о внутренней области политики Союза.  Статья IV-445 Конституции ЕС предусматривает упрощенную процедуру внесения изменений положений в соответствующий ее подраздел о внутренней политике Союза. В этом контексте нужно знать, что Конвент при разработке проекта Конституции ЕС не предложил каких-либо содержательных изменений в области внутренней политики Союза, а только ограничился их приспособлением к другим областям его политики в рамках предложенных в них изменений. Потому Конвент посчитал целесообразным принять упрощенную процедуру внесения изменений в этот подраздел Конституции ЕС, чтобы позже было проще это сделать. Однако, эта процедура ни в коим случае не может распространяться на возложенные на Союз в рамках Конституции ЕС полномочия.

  Как и при нормальной процедуре правительство каждой страны-члена ЕС, Европарламент и Еврокомиссия предлагает Евросовету проекты изменений соответствующих положений подраздела Конституции ЕС о его внутренней политике. Евросовет может принять соответствующее общесоюзное решение, в котором одобрит все или только часть предложенных изменений. Так, Евросовет единогласно принимает решения лишь после заслушивания предложений в Европарламенте и в Еврокомиссии, а по таким вопросам, как институциональные изменения в области валютной политики, и после заслушивания их в Европейском центральном банке. При этом не требуется созыва Конвента или конференции правительств стран-членов ЕС, чтобы внести изменения в соответствующую часть Конституции ЕС. Требуется только единогласное решение Евросовета, которое затем должно быть ратифицировано всеми странами-членами ЕС.              

 

  Система принятия решений квалифицированным большинством

 

  Система квалифицированного большинства описывается в статье I-25 Конституции ЕС. Прежняя система, при которой каждая страна-член Союза имела определенное число голосов, заменена в Конституции ЕС системой двойного большинства. Квалифицированное большинство является действительным в будущем в качестве достаточного, когда решение поддерживается 55% и, по крайней мере, 15% странами-членами ЕС и это большинство одновременно представляет, по крайней мере, 65% населения Союза. Но это положение нуждается в разъяснении. При 25 странах-членах ЕС число 15 из них составляет 60% их общего количества. Если в ЕС вступают новые страны, то это положение утрачивает свое значение, т.к. уже при 26 странах 55% их общего количества соответствует числу 15 (с округлением до ближайшего целого числа). Таким образом, это положение является как бы переходным условием.

  Согласно статье I-25 действует также положение, при котором Евросовет принимает решения, в основном, квалифицированным большинством. При этом его председатель и председатель Еврокомиссии не участвуют при этом в голосовании. Конституция ЕС устанавливает, что система квалифицированного большинства вступает в силу с 1-го ноября 2009 года, когда будет образована новая Еврокомиссия после выборов Европарламента в 2009 год. С 2004 года и по 2009 год действует существующая в настоящее время система, которая была установлена договором в Ницце. Конституция ЕС перенимает положения протокола «О переходных положениях для органов и учреждениях Союза», который к ней прилагается.

  Общее правило двойного большинства дополняется несколькими особыми условиями для исключительных случаев, а именно:

  • случаи, при которых Евросовет принимает решения не по предложениям Еврокомиссии или министра иностранных дел ЕС;              
  • правило для т.н. «блокирующего меньшинства»;
  • особое переходное условие при незначительном большинстве.

  Если Евросовет или функциональный совет министров принимают решение не по предложению Еврокомиссии или министра иностранных дел, то действует в качестве квалифицированного большинства большинство, по крайней мере, в 72% стран-членов ЕС, если они представляют не менее 65% населения Союза. Количество требуемых стран-членов ЕС здесь также выше, чем в других случаях. Это положение содержится уже в действующих договорах: если Евросовет действует не по требованию Еврокомиссии (прежде всего в области общей внешней политики и политики безопасности, а также при полицейском и судебном сотрудничестве в ходе рассмотрения уголовных дел), то квалифицированное большинство осуществляется не менее 2/3 стран-членами ЕС (статья 205 договора о Европейском сообществе и статьи 23 и 34 договора о Европейском Союзе). В Конституции ЕС лежащее в основе этой мысли положение учитывается, и потому оценка степени большинства увеличивается с 2\3 до 72% стран-членов ЕС.

  Согласно Конституции ЕС для блокирующего (принятия решения) меньшинства требуется не менее четырех членов Евросовета. Это условие следует понимать в том смысле, что таким образом удается учесть демографический вес различных стран-членов ЕС. Без этого условия три из четырех густонаселенных стран-членов ЕС (Германия, Франция, Италия и Великобритания) всегда бы образовывал блокирующее меньшинство, т.к. их демографический вес составляет более 35% населения Союза. Это условие действует в пользу нахождения решения в Евросовете, т.к. образование блокирующего меньшинства затруднено. Условие это также может пониматься в качестве гарантии против возможного диктата больших стран-членов ЕС. В практической же работе учреждений ЕС это условие, вероятно, не имеет большого значения, т.к. подобного вида четкое различие между большими и малыми странами-членами ЕС на практике никогда не проводится.

  Особое условие действует также в том случае, когда квалифицированное большинство оказывается незначительным (т.е. почти предельным), что делает принимаемое решение далеко не бесспорным. Конституция ЕС здесь прибегает к компромиссу, т.е. к принятой еще в 1994 году формуле, которая действует до тех пор, пока не вступил в силу новый порядок учета веса голосов. В этой формуле предусматривается, что Евросовет и далее принимает решения на основе принятия правового акта в том случае, когда того потребует страна-член ЕС. Условием для подачи такого заявления является то обстоятельство, что соответствующая страна-член ЕС представляет:

  • четверть числа стран-членов ЕС, которое требуются для образования блокирующего меньшинства, или
  • три четверти населения Союза, которые требуются для образования блокирующего меньшинства.

Это положение находит также, конечно, применение и в том случае, когда достигаемое квалифицированное большинство является незначительным.

  Евросовет всегда будет делать все зависящее от его власти, чтобы в течение соразмерного срока найти по просьбе представленных в нем членов приемлемое для всех решение. Для этого председатель Евросовета, опираясь на поддержку Еврокомиссии и других членов совета, должен предпринять все необходимые шаги, чтобы найти такое решение. Однако следует указать на то, что посредством заявления (прось-бы) не может быть назначен вынужденный (предписанный Конституцией ЕС, правом Союза или его регламентом) срок, если это может неблагоприятно отразиться на ходе поиска соответствующего решения. Решением также не предоставляется в Евросовете право вето какой-либо стране-члену ЕС. Ведь на практике такое решение может иметь небольшое значение, т.к. Евросовет в своей повседневной работе старается найти, по возможности на основе всестороннего согласия и чаще всего без формального голосования, консенсус. Этот порядок вступает в силу с 1-го ноября 2009 года, когда состоится переход к новому правилу двойного большинства, и будут действовать до 2014 года. После этого Евросовет может принять общесоюзное решение, т.е. решение на основе квалифицированного большинства, по отмене этого порядка.

 

  Принцип субсидиарности и роль национальных парламентов

 

  Субсидиарность (т.е. дополнение, когда целое, например, федеративное государство или объединение государств, берет на себя выполнение только тех задач, которые не могут быть выполнены его частями, т.е. отдельными регионами государства или отдельными странами их союза) является основным принципом при осуществлении полномочий Европейского Союза. Он служит в качестве основы для решения о том, может ли Союз вмешиваться или это должно быть предоставлено его странам-членам. Согласно этому принципу Союз может действовать в областях политики, которые не подпадают исключительно под его юрисдикцию, только тогда, когда не могут быть полностью достигнуты цели предпринимаемых странами-членами ЕС мер, либо когда из-за объема этих мер или из-за воздействия этих мер на всю территорию Союза лучше их осуществить ему самому. Вторым решающим элементом для осуществления полномочий является принцип соразмерности. Следуя этому принципу, Союз должен осуществлять лишь такие меры, которые как по содержанию, так и по форме, служат достижению установленных Конституцией ЕС целей.

  В настоящее время все органы и учреждения Союза функционируют согласно действующим договорам на основе этих двух принципов. Эти же принцип заложены и в Конституции ЕС, но с учетом существенных новшеств: национальные парламенты должны непосредственно принимать участие в контроле надлежащего применения принципа субсидиарности. Таким образом, в Конституции ЕС восстанавливается активная роль национальных парламентов, прежде всего, в части передачи им информации и учета их мнений при принятии решений любыми органами Союза. Тем самым эти органы, вплоть до Европарламента, не могут своими инициативами нанести какой-либо ущерб любой из стран-члену ЕС, а национальные парламенты имеют возможность всегда вмешаться в законодательный процесс и при необходимости затормозить его. В приложении к договору о Конституции ЕС содержатся соответствующие протоколы, в которых рассматривается роль национальных парламентов в Европейском Союзе и применение принципов субсидиарности и соразмерности при осуществлении органами ЕС своих полномочий.

  Согласно этим протоколам национальные парламенты имеют возможность через свои правительства вносить иски в Европейскую судебную палату при нарушении в ходе принятия законодательных актов указанных принципов. Каждый национальный парламент может проверить предложения Еврокомиссии и донести до нее свое мнение об их содержании. При этом если треть Европарламента разделяет это мнение национального парламента, то Еврокомиссия или соответствующий орган ЕС должны заново проверить свое предложение и при необходимости внести в него уточнения. Еврокомиссия должна направлять непосредственно всем национальным парламентам не только все документы консультационного характера, но и программу разработки правовых актов или политическую стратегию, которую она предложит Европарламенту и функциональным советам министров ЕС, не говоря уже о самих законодательных предложениях. Аналогично эти советы министров ЕС должны сообщать национальным парламентам и правительствам повестку дня своих заседаний и их результаты. Европейская счетная палата также должна представлять национальным парламентам свои годовые отчеты, а в срочных случаях, например, при возникновении в какой-либо стране-члене ЕС чрезмерного бюджетного дефицита, направлять ей (а также всем другим странам-членам ЕС) свои предложения по его преодолению.


Дата публикации: 12.03.2012
Добавил: ava  oxana.sher
Просмотров: 9335
Комментарии
[-]
 Виктория | 17.05.2016, 19:58 #
Что?? Коституция ЕС??
Ваши данные: *  
Имя:

Комментарий: *  
Прикрепить файл  
 


Оценки
[-]
Статья      Уточнения: 0
Польза от статьи
Уточнения: 0
Актуальность данной темы
Уточнения: 0
Объективность автора
Уточнения: 0
Стиль написания статьи
Уточнения: 0
Простота восприятия и понимания
Уточнения: 0

zagluwka
advanced
Отправить
На главную
Beta