«Зеленая сделка»: риски и возможности для ЕС и России
Преимущества от «Зеленой сделки» для страны
Несовпадение мнений не является принципиальным препятствием для сотрудничества сторон в экологической сфере. Россия может получить преимущества от «Зеленой сделки».
«Зеленая сделка» (The European Green Deal), одобренная Европейским союзом в 2019 г., представляет собой стратегию экономического развития, которая направлена на достижение углеродной нейтральности к 2050 г. и декаплинг . Уже к 2030 г. эмиссию парниковых газов планируется снизить как минимум на 55%. Для реализации этого курса ЕС ставит задачи повышения эффективности использования ресурсов и продвижения к циркулярной экономике, восстановления биоразнообразия, а также снижения загрязнений.
Реализация сделки окажет влияние не только на экономику ЕС, но и на экономику и внешнюю торговлю его торговых контрагентов, что связано с предполагаемой перестройкой энергетических рынков и снижением импорта углеродоемкой продукции. В ближайшее десятилетие «Зеленая сделка» в наибольшей степени повлияет на ввоз угля, а после 2030 г. — нефти и газа. Ожидаемое сокращение импорта угля до 2030 г. составит 71–77%, нефти — на 23–25%, природного газа — на 13–19% по сравнению с 2015 г. После 2030 г. планируется почти полностью отказаться от использования угля и более существенно снизить ввоз в ЕС нефти и газа на 78–79% и 58–67% соответственно по сравнению с 2015 г.
Пограничный углеродный налог (border carbon tax, BCT) — один из механизмов «Зеленой сделки», призванный компенсировать расходы европейских производителей по снижению выбросов. Он будет взиматься в зависимости от углеродоемкости продукции и удельного веса ее внешнеторговой составляющей в продажах на рынке ЕС.
Зачем Евросоюзу «Зелёная сделка»?
ЕС и Россия во многом по-разному объясняют причины появления «Зеленой сделки» и введение ВСT. Реализация «Зеленой сделки» и применение ВСТ, по мнению европейских регуляторов, поможет «заставить» страны, не прилагающие достаточных усилий по снижению эмиссии (в первую очередь торговых контрагентов ЕС), активизировать климатическую политику. ЕС декларирует свою историческую ответственность за накопление парниковых газов в атмосфере, заявляя, что в одиночку он не сможет решить глобальную проблему изменения климата.
Среди других аргументов — фактор снижения зависимости ЕС от импорта существенной доли сырья из одной страны для обеспечения безопасности поставок, повышения эффективности использования ресурсов и снижения загрязнений. ЕС в значительной степени зависит от поставок ряда природных ресурсов, импортируя 87% потребляемой нефти и 74% природного газа. Отмечается повышенная зависимость от ввоза продукции из ограниченного числа стран, в том числе из России. В 2019 г. и первой половине 2020 г. доля России в стоимости поставок природного газа в ЕС составила 44,7% и 39,3% соответственно. Доля следующего крупного поставщика — Норвегии — была почти вдвое меньше, около 20%. Степень зависимости реально выше, так как в этой сфере действуют долгосрочные контракты и отсутствует гибкость в маршрутах поставок, осуществляемых по газопроводам. Зависимость от импорта нефти из России в 2019 г. и первой половине 2020 г. ниже — 28% и 26,4%, но намного выше второго крупнейшего поставщика — США (9,2%).
Дополнительным фактором «Зеленой сделки» стал COVID-19 и спад экономики ЕС на 6,2%. Вопросы восстановления экономики стали рассматриваться в увязке с достижением углеродной нейтральности. Мировой экономический спад 2020 г. стал драйвером усиления в пакетах помощи многих развитых и ряда развивающихся стран экологической, прежде всего климатической составляющей.
С точки зрения России, новый курс направлен в первую очередь на опережающее завоевание конкурентных позиций на мировых рынках за счет развития новых технологичных отраслей, аргументированное в первую очередь решением глобальной климатической проблемы, и политические соображения, связанные в том числе со снижением зависимости ЕС от импорта сырья. Экологический сектор экономики ЕС уже является одним из ведущих в мире. По данным Евростата, темпы прироста сектора экологических товаров и услуг уже в 2017 г. составили 2,3%, а его валовая добавленная стоимость — 287 млрд долл. (2,2% ВВП ЕС-27).
Задача повышения конкурентоспособности европейской продукции подтверждается и тем фактом, что ВСТ будет взиматься в зависимости и от доли внешнеторговой составляющей углеродоемкой продукции, что поможет стимулировать продажи товаров, произведенных в Европе. Вместе с тем европейские официальные лица признают, что до сих пор не было значимых утечек углерода, которые нельзя исключить в будущем. В результате введения налога экспортеры других стран, по мнению российской стороны, будут поставлены в неконкурентные условия.
Россия, как и ЕС, расценивает налог в качестве дополнительного источника дохода для европейского бюджета в условиях кризиса, вызванного пандемией, а также для компенсации значительных расходов, связанных с проведением нового курса. С точки зрения России, одним из «несправедливых» аспектов взимания налога является тот факт, что ЕС в своей политике обыгрывает преимущество более высокого уровня экономического и технологического развития, в том числе за счет исторически большего накопленного использования ресурсов и накопленных выбросов парниковых газов. В 1751–2017 гг. кумулятивные выбросы СО2 ЕС-28 оценивались в 22% мировой эмиссии, что ставит ЕС на второе место после США (25%), тогда как на Россию пришлось 6%.
С точки зрения обеих сторон, главная цель «Зеленой сделки» — поддержание конкурентоспособности ЕС в условиях кардинальной перестройки мировой экономики. Как утверждается, введение ВСТ может способствовать перемещению производств в страны с менее строгими нормами эмиссии углерода («утечка углерода») из-за существенного повышения издержек производителей на декарбонизацию бизнеса в ряде углеродоемких отраслей.
Какие риски и преимущества «Зелёная сделка» несёт ЕС и РФ
Основными рисками для ЕС являются высокая стоимость реализации «Зеленой сделки», неблагоприятные условия для ряда производителей, повышение цен для потребителей, ответные меры других стран, а также риски энергобезопасности. К другим вызовам относятся неэффективность действия ВСТ для решения проблемы изменения климата в условиях его отсутствия в других странах, а также технические сложности, связанные с его введением.
Европейская комиссия оценивает дополнительные ежегодные инвестиции для достижения целей 2030 г. в 260 млрд евро. И хотя новый курс предусматривает выделение беспрецедентных средств на его осуществление, их недостаточно для достижения поставленных целей. Всего запланировано выделить не менее 1 трлн евро на «устойчивые» инвестиции. Помимо этого, фонд Новое поколение ЕС (Next Generation EU) по восстановлению европейской экономики после COVID-19 предполагает выделение еще 750 млрд. Только климатическое финансирование, предусмотренное «Зеленой сделкой» и частью плана восстановления экономики после пандемии оценивается в 600 млрд евро в 2021–2027 гг. Дополнительные вложения планируется получить от компаний, домашних хозяйств и национальных правительств.
Применение ВСТ в конечном счете окажет негативное воздействие на конкурентные преимущества всех европейских производителей, в первую очередь отраслей, в издержках которых существенную часть стоимости составляет импортная сырьевая составляющая с высоким углеродным следом. Переход на новые источники энергии потребует повышения цены на углерод, что в конечном счете может привести к росту потребительских цен и снижению уровня жизни населения ЕС. «Зеленая сделка» может привести к новым рискам обеспечения энергобезопасности ЕС, так как для масштабной декарбонизации экономики потребуется значительное расширение импорта металлов и минералов для производства солнечных панелей, ветряных турбин, ионно-литиевых батарей, топливных элементов и электромобилей; в настоящее время для этого сырья нет заменителей.
В случае введения ВСТ в зависимости от конкретной политики может последовать инициирование странами-контрагентами ЕС торговых споров. Европейская комиссия намерена обеспечить соответствие сбора правилам ВТО, что не устраняет риски ответных мер со стороны других стран, включая сопротивление его принятию. В 2012 г. планируемое введение ВСТ по отношению к иностранным компаниям в секторе авиаперевозок натолкнулось на противодействие со стороны других стран (США, Китая, Индии, Японии, России и др.), в связи с чем ЕС отказался от его применения.
Ряд экспертов указывают на неэффективность действия сбора для решения проблемы глобального изменения климата в условиях его отсутствия в других странах. Существуют и технические сложности, связанные с введением сбора, в частности, с проблемами подсчета углеродной составляющей импортируемой продукции с учетом эмиссии парниковых газов во всей цепочке стоимости продукции. Вместе с тем реализация «Зеленой сделки» может быть выгодной европейским компаниям, которые несут высокие издержки по декарбонизации производства. Введение сбора позволит расширить производство в энергоемких отраслях и отраслях с высокой интенсивностью торговли, компенсируя около 20% снижения выпуска в результате применения платы за выбросы CO2.
Ключевыми рисками для России являются утрата рынков сбыта энергоресурсов и углеродоемкой продукции, а также введение BCТ. Наибольшие последствия будет иметь постепенная потеря рынков сбыта нефти и газа в результате снижения спроса и цен, что может усугубиться взиманием углеродного налога. Нефтегазовые доходы играют одну из главных ролей в российском бюджете, их доля составляет от его трети до половины. В 2018 и 2019 гг. этот показатель равнялся соответственно 46 и 39%. В 2020 г. он сократился до 28% из-за понижения спроса и цен на топливо в условиях пандемии и договоренностей в рамках ОПЕК.
До 2030 г. не ожидается существенного сокращения импорта нефти и газа, но впоследствии ЕС планирует значительно уменьшить поставки из России, в то время как 45% российского экспорта ископаемого топлива приходится на ЕС. Россия может утратить значительную долю рынка ЕС в пользу европейских производителей или иностранных конкурентов с меньшим углеродным следом при добыче, например, Саудовской Аравии. Введение ВСТ будет способствовать сокращению спроса со стороны ЕС и на российскую готовую продукцию, в первую очередь на ряд видов стали с углеродоемкими технологиями производства. Потери российских экспортеров от введения налога оцениваются консалтинговой компанией BCG в 3–5 млрд долл. в год, оценки компании KPMG несколько выше.
Спрос на российское топливо и углеродосодержащую продукцию будет обусловлен и реалиями декарбонизации других стран. Многие страны декларируют цели по кардинальному снижению эмиссии парниковых газов. Некоторые страны планируют применение ВСТ, обсуждается возможное сотрудничество в этой сфере между США, Китаем и ЕС. Стоит отметить, что темпы реализации политики декарбонизации в мире и введение ВСТ недостаточно предсказуемы, что не должно означать отсрочку в интенсификации Россией климатической политики. Вместе с тем Россия может получить преимущества от «Зеленой сделки». До 2030 г. значительное сокращение выбросов потребует стремительного отказа от использования угля, что приведет к повышению спроса на природный газ, который расценивается как «переходное» к низкоуглеродной экономике топливо. Это позволит увеличить его экспорт в кратко- и среднесрочной перспективе.
Главным потенциально позитивным результатом для России может стать технологическая перестройка экономики и диверсификация экспорта. В первую очередь речь идет о трансформации энергетики в направлении развития возобновляемых источников энергии (ВИЭ), стоимость которых постоянно снижается, а также новых видов энергии, таких как водород, которые могут как минимум частично заменить ископаемое топливо и поставляться на зарубежные рынки. Своевременное введение климатического регулирования Россией даст возможность избежать применения по отношению к ее продукции ВСТ. Неясным остается вопрос, какое именно регулирование может способствовать решению этого вопроса.
Российские компании, которые переходят на низкоуглеродные и безуглеродные технологии, смогут получить выгоду от введения цены на углерод и избежать уплаты специального налога или участвовать в торговле квотами в зависимости от инструмента, который может применяться на государственном уровне. Вероятно, от них потребуется контроль над эмиссией парниковых газов по всей цепочке создания стоимости продукции. Климатическое финансирование, предусмотренное «Зеленой сделкой» и частью плана восстановления экономики после пандемии предусматривает выделение около 10% средств на «интернационализацию» сделки, то есть помощь странам-контрагентам в виде грантов, займов и гарантий в переходе на «устойчивую» энергетику и перестройке их экономики и экспорта. Таким образом, существует теоретическая возможность направления части инвестиций на реализацию совместных «зеленых» проектов.
Возможности для развития двусторонних отношений ЕС и РФ по «зелёной» проблематике
Реализация «Зеленой сделки» создает возможности для сотрудничества сторон. Взаимодействие не может ограничиваться только климатическими вопросами (хотя главной сферой вероятно является перестройка энергетики), а должно включать решение комплекса задач перехода на «зеленую экономику», одной из составляющих которой является циркулярная экономика; доля последней в мировой экономике оценивается примерно в 9%.
Ключевым направлением может стать инвестиционное сотрудничество, в первую очередь инвестиции в научные исследования, производство и инфраструктуру в связи с тем, что перестройка экономики предполагает ее переход на новый технологический уровень, и России в условиях сокращения доходов от нефти и газа в бюджете необходимо развивать новые области. Для климатической сферы санкционных ограничений формально не существует.
Значительное количество технологий для перехода на безуглеродный путь развития в мире уже есть. В первую очередь речь идет о ВИЭ, «зеленом» водороде и современной биоэнергетике, комбинация использования которых позволит реализовать этот путь. Необходимы дополнительные научные оценки того, какие именно технологии для реализации совместных проектов наиболее эффективны и экологически приемлемы с учетом всей цепочки создания стоимости.
Одной из важных сфер сотрудничества может стать инвестирование в водородную энергетику, глобальный рынок которой уже к 2027 г. определяется в 2,28 трлн долл. Согласно прогнозу Международного агентства по возобновляемым источникам энергии (IRENA), на водород к 2050 г. будет приходиться 12% глобального потребления энергии. Другие эксперты определяют долю водорода в глобальном конечном энергопотреблении в 18%.
Водородная энергетика считается важным компонентом достижения углеродной нейтральности ЕС, доля водорода в европейском энергобалансе может достичь 14% к 2050 г. Газпром оценивает европейский рынок водорода к 2050 г. в 153 млрд долл., Министерство энергетики — в 32–164 млрд долл. Стимулом развития водородной энергетики в ЕС является Водородная стратегия, одобренная Европейской комиссией в 2020 г. в рамках «Зеленой сделки». В России драйвером может стать разрабатываемая в настоящее время Стратегия развития водородной энергетики, предусматривающая взаимодействие с другими государствами, в том числе ЕС. В 2021 г. планируется разработать меры, стимулирующие экспортеров и покупателей водорода.
Перспективным для взаимодействия может стать осуществление схем по поставке «голубого» и «бирюзового» водорода, произведенного из природного газа, тем более что, как показывают расчеты, эти схемы представляются наиболее экономически выгодными и оказывают меньшее кумулятивное негативное воздействие на окружающую среду. Имеется потенциал и для развития проектов по «зеленому» водороду. В водородном сотрудничестве заинтересованы российские и европейские компании, среди которых: Газпром, Росатом, НОВАТЭК. Роснано и Энел Россия планируют совместно производить «зеленый» водород на базе строящейся ветроэлектростанции «Энел Россия» в Мурманской области и экспортировать его в ЕС на сумму около 55 млн долл. Новатек также планирует развивать производство «голубого» и «зеленого» водорода совместно с немецкой компанией Uniper.
Фактором сотрудничества служат и конкурентные преимущества России для ЕС по сравнению с другими странами — географическая близость, наличие больших запасов газа, возможностей производственных мощностей и развитой инфраструктуры. Для начала возможно осуществление небольших совместных пилотных проектов для уяснения их выгод и издержек для обеих сторон. Перспективным может стать создание бизнес-партнерств.
Сотрудничество перспективно и в сферах повышения энергоэффективности, снижения утечки метана (переноса центров его промышленой эмиссии в другие регионы), внедрения систем торговли квотами, поставок электричества, адаптации к изменению климата, сохранения биоразнообразия, управления отходами, устойчивого сельского и лесного хозяйства, производства электромобилей и пр. Быстрое развитие цифровых технологий и платформенных решений дает возможность создания баз данных, отбора наиболее перспективных проектов в условиях транспарентности, повышения их эффективности и результативности, совершенствования систем управления.
Прогноз развития экономических и политических отношений ЕС и РФ на фоне ужесточения экологических норм в Европе
Взимание налога, без сомнения, окажет негативное воздействие на двусторонние отношения, а главное — вызовет эскалацию недоверия между сторонами и дальнейшую переориентацию на экономические связи с азиатскими странами, в первую очередь с Китаем, где Россия наряду с Саудовской Аравией является одним из крупнейших поставщиков нефти и наращивает поставки природного газа.
Для того, что избежать ухудшения отношений предпочтительным представляется конструктивное сотрудничество в интересах обеих сторон, тем более что база для него имеется. В 2021 г. в России планируется принятие Климатической стратегии, а также новых экологических законов в других сферах. Подготовлен законопроект о внедрении механизма торговли квотами на выбросы парниковых газов на Сахалине, который должен способствовать достижению углеродной нейтральности острова. Ведущие российские энергетические компании уже приступили к реализации климатических планов, а некоторые компании разрабатывают свои климатические стратегии.
Таким образом, существуют как общие подходы, так и расхождения во взглядах России и ЕС на «Зеленую сделку». Вместе с тем несовпадение мнений не является принципиальным препятствием для сотрудничества сторон. Реализация «Зеленой сделки» представляет и весьма существенные риски для обеих сторон, главным из которых для ЕС является высокая стоимость ее реализации и ответные меры других стран, а для России — утрата рынков и отставание в перестройке ключевой отрасли для экономики — энергетики. В то же время перед странами открываются новые возможности усиления конкурентных позиций в мире в результате завоевания новых рынков.
Сотрудничество в экологической сфере может быть взаимовыгодным и стать одной из главных сфер для обсуждения и реализации сторонами. Для воплощения этого потенциала необходим диалог, использующий открытый и взвешенный подход к оценке направлений взаимодействия и сближения позиций. В качестве первого шага возможна разработка дорожной карты с детализацией каждого этапа сотрудничества и обязательств сторон, а также определением сегментов рынка для развития проектов.