Успех Парижского саммита и реальное прекращение огня - это не решение конфликта, а сохранение окна возможностей

Украина-Россия: За кулисами Минска и Парижа 

Политического урегулирования на Украине не будет ни в 2015, ни в 2016. Успех Парижского саммита и реальное прекращение огня - это не решение конфликта, а сохранение окна возможностей.

Об этом и о кухне минского процесса в интервью «Русскому репортеру» рассказал один из самых информированных экспертов по теме директор Центра политической конъюнктуры Алексей Чеснаков.

«Русский репортер»:  Что мы точно знаем про парижские договоренности, а что является догадками и интерпретациями?

Алексей Чеснаков: - В отличие от минской встречи «нормандская четверка» в Париже никаких документов не согласовала. Поэтому интерпретируются интерпретации. Причем эти интерпретации стороны делали с намерением максимально сохранить лицо.

Главное - участники парижской встречи пришли к давно напрашивающемуся выводу: выполнить Минские соглашения до конца 2015 года уже невозможно. Олланд объяснил это в излишне витиеватых формулировках, но его можно понять - не так давно он настаивал на выполнении всего Комплекса мер до конца декабря. Но время – жесткий аргумент. Особенно когда тайминг гарантирует надежность исполнения обязательств.

 «Четверка» склонилась к варианту продления Минских соглашений, взяв за основу вариант, озвученный за десять дней до саммита представителями Луганской народной республики. Напомню, ЛНР предложила перенести дату местных выборов на 21 февраля следующего года, соотнося их со сроками, предусмотренными действующим украинским законодательством. Так, с момента назначения выборов до дня голосования должно пройти не менее 60 дней, если выборы внеочередные, и не менее 90 дней, если выборы проводится в сроки, предусмотренные конституцией. Поскольку украинская сторона должна еще принять закон о выборах в Донбассе, отредактировать и принять поправки в Конституцию, согласовав их с представителями Донбасса, то ранее февраля провести местные выборы, а следовательно и приступить к процессу передачи под контроль украинской стороны ее части российско-украинской границы, попросту нереально.

Поправки в конституцию Украины, согласованные с представителями Донбасса - это принципиальный момент. И это тоже займет много времени. Сначала они должны быть обсуждены и одобрены всеми сторонами в рамках Контактной группы. Затем – они вносятся президентом в Верховную Раду, которая, в свою очередь, должна направить их в Конституционный Суд, и лишь затем, получив одобрение КС, рассматривать в двух чтениях на двух сессиях. Текущая парламентская сессия заканчивается в середине января 2016 года, а следующая начнется только в феврале. И все это можно выполнить в срок при условии, что украинская сторона по-настоящему хочет политического урегулирования конфликта.  Так что вот еще один календарный аргумент – почему местные выборы можно провести не раньше февраля.

Нужно пояснить, почему такое внимание уделяется конституции. Для республик важно, чтобы их конституционный особый статус был постоянным. В противном случае, урегулирования конфликта (а не просто прекращения огня) не произойдет. То, что такое требование справедливо, по итогам парижской встречи еще раз признала канцлер Германии.

Принципиально также наличие специального закона о местных выборах в Донбассе. Провести выборы по действующим украинским законам невозможно. Стороны же прямо противоположно трактуют ряд условий. Нет единого мнения как должно быть реализовано пассивное избирательное право для представителей Радикальной партии или «Правого сектора» (запрещенного в России), как организовать свободное волеизъявление для перемещенных лиц и пр. Торможение в этих вопросах способно не только очередной раз повлиять на решение о сроках минских соглашений, но и вообще сорвать договоренности.

-Когда сорвались предыдущие договоренности о формате выборов?

-В конце июля был подготовлен и в целом согласован так называемый «план Мореля». Оставалось договориться по ряду технических моментов. Однако Киев, будучи незаинтересованным в этом плане, организовал утечку информации в СМИ. Причем сделал это в такой форме, чтобы общественное мнение Украины было настроено резко против него. Хотя «срывом» это назвать сложно, потому что в Париже были достигнуты договоренности о выборах, близкие по сути к «плану Мореля».

Договариваться о конкретике с украинской стороной весьма сложно. Киевская элита живет своими мифам. Многие из них вполне серьезно заявляют: «Зачем мы обсуждаем детали, они не имеет значения, можно еще немного потянуть время - ведь до конца года под грузом санкций и тягот войны в Сирии Россия развалится и все решится само собой». При таком подходе невозможно решать вопросы по существу.

Урегулирование конфликта в Донбассе возможно только тогда, когда есть понимание по конкретным вопросам. Тут играют только те карты, которые в данный момент на столе.

В этой связи, важный конкретный итог парижских договоренностей – повышение роли трехсторонней Контактной группы. Именно в ее рамках будут согласовываться проекты закона о выборах, проекта амнистии и новых поправок в конституцию. В этой связи важно реализовать идею представителей ЛНР принять специальный регламент работы контактной группы и обеспечить в ее рамках парафирование изменений в украинское законодательство. Иначе договоренности могут быть в любой момент переформулированы украинской стороной.

-Но все же как произошел дипломатический прорыв? Ведь марта год переговоры по эффективному прекращению огня и политическому урегулированию не приносили видимых результатов. Кто на кого надавил?

-Надавили республики, объявив выборы на 18 октября и 1 ноября. Это было жестким, на грани фола, шагом по возвращению Киева в рамки минского процесса. До этого украинская сторона неоднократно нарушала дух и букву Минских соглашений. Сначала два месяца тянула с делегированием своих представителей в рабочие подгруппы, созданные в соответствии с 13 пунктом минского Комплекса мер. Потом в одностороннем порядке без согласования с республиками приняла закон о местных выборах и поправки в Конституцию. Причем Порошенко хотел пойти по более жесткому варианту. Для того чтобы убедить его этого не делать, в Киев вынуждена была прилететь Виктория Нуланд. В конце концов, в разделе XV, т.е в переходных положениях конституции появилось лишь упоминание о законе об особом статусе. Этот вариант не устроил и не устроит республики.

Что же касается закона о выборах, то 14 июля без всяких согласований с Донецком и Луганском, Верховная Рада приняла новый закон о местных выборах, а 17 июля назначила на всей территории Украины эти выборы на 25 октября, запретив их проведение в Донбассе. Этот прямой запрет и подтолкнул республики к объявлению выборов в другие даты.

То, что республики после парижского саммита приняли решение перенести выборы, не означает, что они от них отказались. Как инструмент давления на Киев, возможность их проведения сохраняется. И назначение их на конкретные даты февраля и апреля – тому подтверждение. Если позиция республик вновь не будет учтена, то выборы пройдут в эти сроки.

В ближайшие дни у украинской стороны есть возможность продемонстрировать – готова ли она выполнить парижские договоренности. 20 октября и 3 ноября состоятся заседания контактной группы, которые покажут – есть ли прогресс в подготовке закона о местных выборах.

Процесс реинтеграции Донбасса в общее с Украиной политическое пространство и формирование на его территории органов власти по законам Украины будет не простым и потребует годы. В республиках понимают, что он будет сопровождаться попытками давления на них со стороны киевских властей. Поэтому необходимо точно зафиксировать в Конституции особый статус, прописать свои права в Законе «О порядке самоуправления в отдельных районах» и т.д. Это касается и правоохранительных органов республик, и судебной системы и многих других вопросов, гарантирующих самостоятельность Донбасса.

-Но как сработала угроза «своих» выборов? Для Порошенко это же был удобный повод просто обвинить республики в срыве Минска?

-Разумеется. Он так и делал. Хотя именно украинская сторона вышла из рамок минских соглашений запретив выборы в Донбассе. Однако нужно учитывать и другой аспект. Эти выборы – последний шанс не навязать нынешнюю украинскую политсистему Донбассу, а создать новую – общую систему, с учетом специфики отдельных районов. Порошенко разрушил это пространство, инициировав досрочные выборы в Раду. После выборов октября 2014 года получилось, что жители Донбасса не участвовали в формировании ни одного из украинских институтов власти – ни в выборах президента, ни в выборах парламента. Если еще и местные власти были бы избраны не по украинскому закону, то это означало бы, что Донбасс окончательно вышел из системы власти, причем в соответствии с волей народа. Местные органы власти, выбранные по согласованным всеми сторонами правилам, – это последняя возможность воссоздания общего политического пространства.

Многие аналитики отмечают особую позицию США в этом кризисе, и что, якобы, именно изменение их позиции сделало возможным прорыв на переговорах.

Влияние США несомненно есть. Но американцы не являются участниками минского процесса, поэтому они работают в рамках двусторонних отношений. Публично они поддерживают Минск-2, хотя их действия зачастую прямо ему  противоречат. В частности, во время уже упомянутого июльского визита в Киев, Нуланд поддержала поправки в Конституцию, заявив об их соответствии минским договоренностям, хотя все понимали, что это не так. 

Отвод артиллерии до 100 мм был согласован еще в конце июля, и как раз срыв соглашений привел к обострению на линии разграничения. Киев последовательно демонстрировал нежелание договариваться. -Но как все же удалось сначала прекратить огонь, потом все же договориться об отводе танков и минометов? Что произошло?

-Прекращение огня – условие начала процесса политического урегулирования. И Германия, и Франция давили на стороны, чтобы перемирие наступило как можно быстрее. Иначе к парижскому саммиту они подошли бы с «потерянным лицом». Как минимум, в глазах общественного мнения своих стран. Получалось, что ни одного содержательного пункта минских соглашений реализовать не удалось. Было бы странно обсуждать выборы в Донбассе и поправки в конституцию под грохот пушек. Разумеется, назначение даты парижской встречи подстегнуло процесс прекращения огня. Как уже отмечалось, в этих переговорах большое значение имеет тайминг.

Похоже, решающий разговор произошел 24 августа, когда европейцы пригласили к себе Порошенко. Видимо, тогда они смогли донести свое требование по прекращению огня с 1 сентября?

К этому моменту накопилось достаточно информации о том, что постоянное нарушение перемирия – не столько вина республик, сколько вооруженных сил Украины. Порошенко нечем было крыть.

Что, видимо, с точки зрения европейцев подтвердилось, раз давление на Порошенко настолько сработало.

С самого начала это было ясно. Хотя бы из того факта, что АТО, то есть войну собственному народу живущему в Донбассе, объявила украинская сторона.

-Если сама логика, тайминг Минского процесса привели к таким результатам, то означает ли это, что совпадение дипломатического прорыва по Украине по времени с началом сирийской компании случайны?

-Случайностей в политике мало. Но не в этом случае. Решение украинского вопроса не может быть напрямую связано с сирийским. Вряд ли можно предполагать, что Запад изменит свою позицию по Донбассу в связи с началом Россией сирийской кампании. Логика торга тут может просматриваться лишь сторонниками конспирологических теорий.

-Можно ли сказать, что тактика Украины «ни войны, ни мира» сохраняется, просто ужесточилась позиция европейцев?

-Озвученная одним из советников украинского президента стратегия – накапливание военных сил при затягивании переговоров и отказе от взятия конкретных обязательств – продолжает работать.

Порошенко для возвращения Донбасса делает так мало, что резонно возникают сомнения в том, что у него есть такая цель. Экономике Украины сложно будет развиваться без Донбасса. Но при любой форме реинтеграции региона Порошенко столкнется с серьезными внутриполитическими проблемами. Поэтому вполне вероятно, что президенту Украины при сохранении горячей точки на Юго-Востоке страны проще получать от Запада необходимые для выживания ресурсы, а все проблемы – списывать на нерешенность конфликта.

Порошенко в этой игре настаивает на победе с нулевой суммой – т.е. на возврате ситуации во взаимоотношениях с Донбассом, в формате существовавшем до февраля 2014 года. Это нереально. Выбор же, который есть у Украины, - это выбор между плохим, очень плохим и катастрофическим вариантом. Это либо Минские договоренности и федерализация страны, либо - замораживание конфликта и никакого возврата Донбасса на Украину не произойдет, либо – возобновление войны.

Порошенко это хорошо понимает, и поэтому переговоры будут вестись еще долго. Украина будет выдвигать невыполнимые требования, и не будет содействовать формированию новых возможностей для диалога, действуя по принципу «ни войны, ни мира». Европейцев это не устраивает. Они хотят как можно быстрее решить конфликт при минимальных потерях всех сторон.

-Но все же предположим, что, как и договорились в Париже, принят закон о выборах, введен в действие закон «О временном порядке самоуправления в отдельных районах»...

-До сих пор это почти фантастический сценарий. То, как ведет себя украинская политическая элита после парижского саммита, показывает, что ничего не поменялось в ее сознании и в ее позиции. При этом Киев находится в жутком цейтноте. Чтобы выполнить парижские договоренности у Порошенко все меньше времени, а он даже не формирует себе пространство для внутриполитического маневра. И совсем не факт, что после 25 октября - местных выборов на оставшейся территории Украины - ему будет легче объяснить радикалам почему нужно выполнять минские соглашения.

Об амнистии. Сейчас Киев этот пункт интерпретирует таким образом, что амнистии подлежат только гражданские представители республик, но не военные.

Речь идет об освобождении от наказания, преследования и дискриминации всех лиц, имеющих отношение к событиями в Донбассе. Так написано в примечании к минскому Комплексу мер. Киеву было бы выгодно как можно быстрее предложить всем участникам конфликта возможность вернуться к мирной жизни. Но он продолжает петлять, выворачиваться, переинтерпретировать, как будто речь идет не о жизнях тысяч и миллионов людей. Ведь очевидно, что ополченцы не сложат оружие, если у них не будет гарантий безопасности.

Сейчас права и безопасность республик обеспечены прежде всего ее вооруженными силами. В любом случае невозможно, что бы они отказались от самого важного аргумента своих свобод и безопасности. Правильно ли я понимаю, что в Минских соглашениях предусмотрено, что силовые структуры сохраняются как «народная милиция»?

Да, такая форма будущих силовых структур упомянута в примечаниях к минскому комплексу мер и в законе «Об особенностях местного самоуправления в некоторых районах Донецкой и Луганской областей»

-И это киевская сторона понимает? Они осознают, что минские соглашения сохраняют силовые структуры ДНР и ЛНР?

-Киевская сторона все хорошо понимает, но интерпретирует по-своему. Она все время торгуется по уже неоднократно договоренным позициям. Это ее метод ведения переговоров. Мелочный торг, с постоянным передергиванием. Национальная политическая культура.

-Если фантазировать... Допустим мы дошли до выполнения последнего по времени пункта Минских соглашений...

-Вы оптимист.

-Все равно, если мы движемся в этом процессе, то неплохо бы понимать, что произойдет, если мы придем к его завершению. И возникает удивительная ситуация - есть украинские пограничники, а вокруг них территория, которая контролируется силовиками ДНР и ЛНР?

-Удивительная, но гарантирующая минимальное удовлетворение всем сторонам.

-Но реалистичный сценарий в том, что минский процесс пролонгируется? Переговоры продолжаются. Прекращение огня сохраняется. Но как долго это может так продолжаться? Что должно произойти, чтобы реальное политическое урегулирование стало не фантастикой, а возможностью?

-Сейчас мяч на стороне Киева. Если он примет конституционные поправки, закрепляющие постоянный особый статус Донбасса, и примет согласованный закон о выборах, то политический процесс будет идти. Если нет, то процесс замораживания конфликта в его нынешнем состоянии - это наиболее вероятный сценарий.

-С юридической точки зрения парижская встреча, как мы видим, подтвердила договоренности, близкие к позиции представителей Донецка и Луганска. Но какое политическое содержание может стоять за этой юридической формой? Какое будущее может быть у Донбасса? В общественном мнении на территориях есть как бы в результате не начали бы возвращаться старые порядки и старые флаги.

-Конфликт в Донбассе – полноценная гражданская война. Но она не может, как хотел бы Киев, закончиться победой одной из сторон. Все равно придется вести диалог с республиками и договариваться. Донбасс должен получить такие условия сосуществования с Украиной, которые будут с одной стороны приемлемы для дальнейшего существования, с другой – обеспечивали бы завершение войны. Должны быть гарантированы жизнь и свобода людей восставших против Киева. Должна быть гарантирована возможность реализации базовых прав и свобод, в том числе права говорить на родном языке, учить и воспитывать детей на в духе своей культуры, связей с Россией, т.е. все те пункты, которые прописаны в законе об особом статусе. Что же касается старых флагов – то это решение народа Донбасса. Там уже сформировались своя идеология, свои политические силы и своя элита. Нравится это кому-то или нет.

Это, видимо, связано с тем, что в Донбассе произошла централизации власти и управления, что привело к сужению поля политической полемики. Но воюющая сторона никогда и не может себе позволить слишком широкую идеологическую дискуссию.

Вопрос не в дискуссии, а в ясности позиции. Если люди берут в руки оружие, они понимают, за что они воюют. Не всегда это сформулировано в красивых идеологических формах. Но это не значит, что идеологии не существует.

-Я слышал две интерпретации позиции Донбасса в самом Донбассе. Первая – «мы и есть правильная Украина, и нужно распространить свои ценности на большую честь страны». Вторая – «мы все равно часть России, но поскольку нас просит Москва, мы можем формальным образом притвориться, что пока останемся частью Украины».

-Вторая интерпретация ближе к тому, что происходит. Любое решение имеет свою цену. Донбасс самоопределился как часть русского мира. Может ли он как часть этого мира продолжать свое существование в виде гарантированной автономии на общей политической территории с Украиной? По-моему, вполне может. Что касается радикальных призывов – порвать все связи или же продолжать войну – то сразу возникнет вопрос, какую еще цену люди готовы заплатить за свои решения. Возможно, они смогут рационально оценить, во что обойдется попытка достижения нереальных целей и каково может быть количество жертв, которые за такую попытку придется заплатить.

Этот подход распространяется и на противоположную сторону. Порошенко твердит, что не пойдет ни на какие уступки и готов заплатить любую цену ради победы, но это не лучшая позиция для переговоров. Президенту Украины вместо того, чтобы мобилизовывать «партию войны», лучше было бы позаботиться о создании «партии мира».

-Есть ли признаки того, что украинская сторона движется в сторону большего реализма? Можно ли считать оптимистическими сигналы о попытках властей обуздать некоторые добровольческие батальоны?

-Порошенко использует конфликты во внутренней политике чтобы показать европейцам, что у него слишком узкое пространство для маневра. Вряд ли он быстро и легко откажется от этого аргумента. Хотя его позиции внутри страны довольно прочные и даже усиливаются. Запас прочности киевского режима еще существует. Хотя насколько он большой – можно только гадать. Эффективных инструментов оценки долговременной выживаемости такого дефектного режима ни у кого нет. Работают ведь и субъективные факторы.

Если Россия заинтересована в реальном успехе Минска, но значит нужно работать с внутриукраинской политикой. Пока там есть только «партия войны» - перспектив нет.

Россия не может импортировать на Украину «партию мира», она может ее только поддержать. Такая партия сможет быть эффективной, только если будет пользоваться заметной общественной поддержкой. А вот подобных настроений в украинском обществе сейчас почти нет. Сказывается пропаганда милитаристских настроений.

Быстрых решений нет, и окончательного урегулирования конфликта не будет ни в 2015, ни в 2016 году. Важно не закрыть возможности для политического урегулирования. Результаты Минска и Парижа - это не гарантия разрешения конфликта. Это скорее сохранение окна возможностей.