Украина не имеет системной санкционной политики в отношении России
Посол Владимир Василенко: «Все отношения Украины с Россией должны происходить в санкционный режиме»
“Властная элита РФ, поддерживаемая большинством населения, считает Украину своим экзистенциальным врагом. Окончательной целью украинской политики России является тотальное уничтожение украинской нации, ее государственности и Украины как геополитической реальности.
Поэтому пока происходит вооруженная агрессия России против Украины, - все отношения Украины с Россией должны происходить в санкционный режиме”. В издании " Тиждень" обсудили с доктором юридических наук, Чрезвычайным и Полномочным Послом Украины Владимиром Василенко особенности санкционного принуждения в межгосударственных отношениях и его применение в условиях российской вооруженной агрессии.
изданиe " Тиждень": - Что такое санкции?
Владимир Василенко: - Санкции, если кратко - это принудительные ограничительные меры, которые государство имеет право применять в ответ на недружественные акты или международные правонарушения, совершенные другим государством. Основанием для применения санкций является отказ такого государства прекратить недружественное или противоправное поведение, восстановить международный правопорядок и компенсировать причиненный ущерб. Исключением из этого правила является преступление вооруженной агрессии. Государство, подвергшейся агрессии, имеет право немедленно применить вооруженные и любые другие виды санкционного принуждения в отношении государства-агрессора.
- Каким образом применяются международные санкции как инструмент принуждения?
- В отличие от национальных правопорядков, в международных отношениях отсутствует централизованный механизм принуждения. Поэтому в случае недружественных актов или международных правонарушений - скажем, введениея жесткого визово-таможенного режима или нарушения торговой сделки - потерпевшее государство вправе по своему усмотрению применить индивидуальные ограничительные меры в порядке самопомощи. Такие санкции называют национальными.
В случае серьезных международных преступлений, таких как геноцид, вооруженная агрессия, грубые или систематические нарушения прав человека, государства могут применять санкционное принуждение и коллективно, с помощью международных организаций. Такие санкции называют международными, поскольку они осуществляются на основе решений международных организаций. Однако в конечном счете практическое применение международных санкций возлагается на государства - члены организаций, которые должны действовать в соответствии с порядком, установленным конкретной санкционной резолюцией международной организации. Следует иметь в виду, что в процессе разработки Комиссией международного права (КМП) ООН проекта статей об ответственности государств в практическом ключе для обозначения национальных санкций был введен термин «контрмеры» (countermeasures). Термины «национальные санкции» и «контрмеры» являются тождественными и взаимозаменяемыми.
Исторически термин «санкции» использовался исключительно для обозначения санкций международных организаций. Именно поэтому во избежание путаницы и недоразумений КМП решила называть национальные санкции «контрмерами». Уставы и практика каждой международной организации определяют индивидуальный порядок применения принудительно-санкционных ограничений в соответствии со спецификой ее полномочий. Так, Совет безопасности ООН может принять резолюцию о применении вооруженной силы в ответ на акты агрессии или в случае возникновения ситуаций, угрожающих всеобщему миру и безопасности. Подобные решения не могут принимать другие международные организации. Однако они имеют право реагировать на международные правонарушения, в том числе совершенные с помощью вооруженной силы, введением ограничений в сферах их компетенции. Например, такие организации, как ЮНЕСКО или МАГАТЭ, могут принимать решение о прекращении предоставления государству-правонарушителю технической помощи, однако ЮНЕСКО не может принять решение о прекращении разработки документации по безопасной эксплуатации ядерных реакторов, а МАГАТЭ - о прекращении консультаций в области организации музейного дела.
Что касается диапазона санкций, осуществляемых в порядке самопомощи, то государство может применять ограничительные меры в любых сферах межгосударственных отношений. Все зависит от характера недружественного акта или правонарушения и вреда, который ими причинен. Скажем, когда есть нарушения финансовой сделки - тогда применяются санкции в финансовой сфере: расторжение или ограничение финансовых отношений или любые другие экономические ограничительные меры. Если это нарушение в сфере образования, культурных обменов - прекращаются эти обмены, накладываются ограничения на импорт книг, демонстрацию фильмов, обмен культурным продуктом и так далее. Невозможно точно, подробно и исчерпывающе определить все виды принудительных санкционных ограничений, которые может применить государство, однако существуют определенные правила применения санкций, и их надо соблюдать.
- Использовала ли Украина и использует ли теперь эффективно санкционное «оружие»?
- К сожалению, нет. Довольно длительное время после 20 февраля 2014 года, когда началась вооруженная агрессия РФ против Украины, никаких, я подчеркиваю - никаких санкций в отношении России власть Украины не применила. До сих пор не только не расторгнуты, но даже не остановлены дипломатические отношения с государством-агрессором. До 1 апреля 2019 года, то есть более шести лет после начала агрессии против Украины, действовал украинский-русский межгосударственный Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве, согласно которому Россия - государство-агрессор - считалась стратегическим партнером Украины. Действовал весь комплекс договорных отношений, включая договоры в сфере военного сотрудничества и разведки. Только в мае 2015 года и в марте 2018 года было денонсировано украинско-российское соглашение о военно-техническом сотрудничестве и приостановлено действие программы экономического сотрудничества между Украиной и Россией на 2011-2020 годы. Несмотря на уменьшение товарооборота Украины с РФ на 33%, объемы торговли между ними остаются значительными из-за нехватки системных действий власти, направленных на ликвидацию зависимости отдельных отраслей экономики Украины от поставок некоторых групп товаров из России, например таких, как продукты нефтепереработки, ядерное топливо и др. Соответственно, не прервано транспортное сообщение с государством-агрессором, хотя авиарейсы между Украиной и РФ прекращены. Продолжает действовать режим свободного безвизового пересечения российско-украинской государственной границы.
Когда я обращался к чиновникам МИД, Кабмина и Администрации президента с вопросом, почему не применяются санкции против РФ, мне отвечали - потому что нет закона, который бы их регулировал. Это совершенно одиозный ответ. При отсутствии национального законодательства государство может применять санкции на основе норм международного обычного права. Международное право не предусматривает обязанности непременного принятия национальных законов о санкциях. В течение длительного исторического периода никакого национального законодательства относительно санкций не существовало. Впоследствии государства начали принимать национальные законы, регламентирующие применение индивидуальных санкций. Также начали появляться международные организации, в уставах которых предусмотрено применение санкций и мер принуждения для государств-членов при определенных обстоятельствах.
14 августа 2014 года Верховная Рада наконец приняла Закон Украины «О санкциях». На мой взгляд, он явно несовершенен, - поэтому дальше встал вопрос, когда он будет подписан президентом.
- В чем недостатки этого закона?
- С точки зрения юридической техники закон сформулирован, мягко говоря, небрежно. Это несистемный акт, засоренный декларативными положениями. В нем неудачно определены основания и принципы применения санкций. В частности, в законе говорится, что секторальные санкции вводятся в действие указом Президента Украины и утверждаются в течение 48 часов постановлением Верховной Рады. Это создало существенные препятствия для применения санкций. К тому же вопрос применения санкций не относится к компетенции Верховной Рады. Парламент уполномочен принимать закон о санкциях, но применяться они должны органами исполнительной власти. Наконец, в законе отсутствуют положения, регулирующие порядок участия Украины в применении санкций международных организаций. Иначе говоря, действующий закон о санкциях является концептуально ошибочным и не отвечает ни требованиям международного права, ни международной практике. Поэтому надо его менять: в Верховной Раде зарегистрировано несколько соответствующих законопроектов. Часть из них имеет целью усовершенствовать действующий закон путем внесения в него отдельных изменений. На мой взгляд, из-за его системных недостатков он не подлежит коррективам. Но необходимо принять рамочный законодательный акт, устанавливающий общий порядок применения как национальных, так и международных санкций, определить механизм контроля за их выполнением и виды ответственности физических и юридических лиц за нарушение санкционного режима.
Один из законопроектов, зарегистрированных в Верховной Раде, называется «Об основах санкционной политики Украины». Само это название свидетельствует о том, что авторы закона не чувствуют разницы между санкциями и санкционной политикой. Дело в том, что универсальной санкционной политики (санкционной политики «вообще») не может быть в принципе. Но закон о санкциях может и должен быть, и им должен регулироваться порядок применения санкций. Санкции - это принудительные ограничительные меры против государства, совершившего международное правонарушение. Никто заранее не знает, какое государство сделает недружественный акт или правонарушение, когда, какими они будут и какой вред будет нанесен государству, пострадавшему от этого. Санкционные политика и ее особенности могут определяться только после совершения конкретным государством конкретного правонарушения и формироваться и осуществляться в соответствии со спецификой данного правонарушения против конкретного государства.
Сегодня наша «головная боль» - это вооруженная агрессия России против Украины. К сожалению, украинская власть не демонстрирует системную санкционную политику в отношении России. Очевидно, дело здесь не только в несовершенстве действующего закона о санкциях, но и в отсутствии политической воли.
- Вы упомянули о секторальных санкциях. Какие санкции являются эффективными - секторальные или персональные?
- Самым эффективным всегда является комбинированное использование секторальных и персональных санкций. Персональные санкции, которые еще называют умными, точечными или адресными - явление, характерное для начала XXI века, когда появились новые возможности и средства доступа к информации, в том числе и о конкретной деятельности конкретных лиц и органов, что приводит к нарушению международного права и нанесения вреда другим государствами. Эти санкции являются выборочными и могут быть применены в отношении конкретных людей (чиновников, бизнесменов и т.д.), которые непосредственно задействованы в совершении преступлений или финансовый / производственный ресурс которых привлекается государством для их осуществления. Раньше таких санкций не было из-за ограниченности доступа к информации об участии государственных чиновников и представителей бизнес-сообщества в совершении международных преступлений или в содействии их совершению.
Поэтому и применялись секторальные санкции - но от них порой страдало население государства, в отношении которого они применяются. Скажем, происходит полное расторжение экономических отношений между государствами - и страдает множество людей: от владельцев бизнесов до наемных работников, напрямую не причастных к совершению правонарушений. Для сравнения: если во время боевых действий применяются ковровые обстрелы или бомбардировки - от этого страдают и комбатанты, и гражданское население. Но теперь применяется высокоточное оружие, с помощью которого огонь ведется только по военным целям. Примерно то же сегодня происходит и при применении санкций. Следует иметь в виду, что национальные и международные санкции могут быть в зависимости от обстоятельств всеохватывающими и иметь тотальный характер, а в пределах секторальных санкций могут применяться отраслевые санкции.
- Но не было бы целесообразно в обстоятельствах, в которых оказалась Украина, усилить и расширить санкции против агрессора, хотя от них страдают и те, кто их применяет?
- Именно так. Учитывая действия России, я бы сказал, что целесообразно применение всеобъемлющего санкций. Агрессия - это тягчайшее международное преступление после геноцида. Он влечет за собой международно-правовую ответственность государства-агрессора, учитывая его опасность для всего международного сообщества и значительный вред, наносимый потерпевшему государству. Такое государство и члены международного сообщества имеют право применить против агрессора самый широкий спектр санкций - начиная от военных действий и заканчивая расторжением всех возможных отношений: дипломатических, экономических, культурных и тому подобное. Следует иметь в виду, что от этого страдают и те, кто применяет санкции. Однако для обуздания агрессора на это надо идти.
Санкционная политика в отношении конкретного государства-правонарушителя должна разрабатываться системно: следует просчитать, в какой сфере стоит разрывать отношения, чтобы нанести ему наибольший ущерб. С другой стороны, следует искать других партнеров, отношения с которыми компенсируют или полностью нивелируют ущерб от расторжения отношений с государством-нарушителем. Скажем, прекращение поставок России продуктов сельского хозяйства наносит вред не только ей. Поэтому Украина должна переориентироваться на новые рынки сбыта. Отказ от закупки российского ядерного топлива без ущерба для интересов Украины может произойти только после заключения соответствующих контрактов с компаниями других государств. Санкции против России как государства-агрессора применяют и наши западные партнеры, однако их политикум и деловые круги часто говорят о том, что применение санкций влечет за собой экономические потери для их стран. В соответствии с международным обычным правом такие потери подлежат компенсации за счет государства-нарушителя. Россия должна компенсировать ущерб, причиненный не только Украине, но и другим - нашим партнерам и союзникам, которые понесли потери в результате примененных ими санкций против России. Задача украинской дипломатии - убедить наших партнеров в необходимости усиления санкций против России, разъясняя им, что их потери будут компенсированы, когда Россия будет привлечена к ответственности.
Санкционная политика в отношении России - это особый случай: дело в том, что Россия нарушала взятые на себя международные обязательства и договоры с Украиной еще до начала агрессии. Практика показывает, что все механизмы сотрудничества, которые существовали в сфере украинского-российских отношений, Россия в конце концов использовала против Украины. Отношения России с Украиной строились в режиме спецоперации, что ставило под угрозу безопасность Украины в очень многих сферах и в конце концов привело к российской агрессии. Поэтому сегодня задача состоит в том, чтобы выработать последовательную, системную санкционную политику Украины в отношении России, а не осуществлять только точечные ограничения, которые не могут быть на 100% эффективными. Властная элита РФ, поддерживаемая большинством населения, считает Украину своим экзистенциальным врагом. Окончательной целью украинской политики России является тотальное уничтожение украинской нации, ее государственности и Украины как геополитической реальности. Поэтому пока происходит вооруженная агрессия России против Украины - а это будет продолжаться, пока не будут освобождены все временно оккупированные украинские территории, включая Крым, - все отношения Украины с Россией должны происходить в санкционный режиме. Речь идет о расторжении отношений не только в дипломатической и экономической, но и прежде всего в гуманитарной сфере.
Говорят, что Россия ведет гибридную войну против Украины. А что такое гибридная война? Она имеет две составляющие: вооруженная агрессия и гуманитарная агрессия. Притом если к вооруженной агрессии в отношении Украины Россия прибегала с большими или меньшими промежутками времени, то гуманитарную войну Россия ведет против Украины непрерывно, начиная с 1654 года. Гуманитарная агрессия - это применение так называемой «мягкой силы», и она имеет четыре составляющие:
- Языково-культурная агрессия, то есть попытка ввести русский язык как второй государственный в Украине, уничтожить украинский язык и культуру как основы украинской идентичности и государственности.
- Информационно-пропагандистская война, о которой сегодня не говорит только ленивый.
- Война против украинской исторической памяти - действия, направленные на культивирование и усиление у украинцев комплекса неполноценности путем распространения мифов о том, что Украина никогда не имела собственной государственности, не способна на государство, что ее возглавляли гетманы-предатели и что она несла одни только военные поражения.
- Конфессиональная война, которую Россия ведет против Украины, используя Русскую православную церковь. Всем известно, что РПЦ делает в Украине: прививает ненависть к украинскому языку и культуре, осуждает украинских воинов и тому подобное.
В осуществлении гуманитарной агрессии России участвуют как российские агентура в Украине, так и отечественные полезные идиоты. Все это надо прекращать, применяя для этого жесткие и широкие санкционные меры. Дело в том, что гуманитарная агрессия - это такая разновидность агрессии, которая по своим стратегическим последствиям является более разрушительной, чем военная. Она направлена на уничтожение национальной идентичности, а это, в свою очередь, приводит к исчезновению нации и государства как таковых. Когда агрессор завоевывает часть территорий или даже всю территорию другого государства, но его население осознает себя как нация, рано или поздно оно поднимется и оккупированные территории будут освобождены. Но если нации нет - государство обречено на исчезновение. К сожалению, наша правящая элита этого не понимает.
- Как вы оцениваете санкции СНБО и является ли допустимым применение санкций против граждан собственного государства?
- В большинстве случаев СНБО принимает решение о применении персональных санкций против чиновников, граждан и юридических лиц России - государства-агрессора. По моим наблюдениям, это меры, которые так или иначе дублируют санкции Европейского Союза и других государств. Но такие санкции СНБО, несмотря на ограниченный характер, лишь в определенной степени служат защите национальных интересов Украины. Такая ситуация является результатом того, что Украина не имеет системной санкционной политики в отношении России. Эта политика должна предусматривать широкие, секторальные санкции в различных отраслях. Задача СНБО - создать межведомственную рабочую группу для разработки нового закона о санкциях и разработать концепцию санкционной политики в отношении России, чтобы иметь возможность системно применять широкие санкционные меры против нее.
Что касается санкций против собственных гражданам - это некорректно с точки зрения международного права. Санкции, как национальные, так и международные - инструмент, применяемый одним субъектом международного права против другого. Это общепризнано. Собственные граждане - как физические, так и юридические лица - должны быть законопослушными и выполнять законы собственного государства, в том числе и законодательство о санкциях. Если они его нарушают, то против них применяются не санкции, а карательные меры, предусмотренные Уголовным, Гражданским, Таможенным или Административным кодексами Украины в соответствии с характером нарушения. Механизм наказания лиц, нарушающих санкционное законодательство, должен быть предусмотрен в теле закона о санкциях. Тогда все будет грамотно, системно, последовательно и не создавать никаких коллизий и недоразумений.