Украинa, Киев: Как Закон №7206 будет способствовать росту коррупции

Рост коррупции, снижение конкуренции и увеличение расходов Государственного бюджета — 

к этому приведет принятие Закона № 7206 с патриотическим названием «Покупай украинское, плати украинцам», призванного создать коррупционную дыру.

Верховная Рада Украины все таки приняла за основу законопроект № 7206, также известный как «Купуй українське». Эксперты отмечают рассмотрение этого законопроекта, как попытку продавить в ProZorro мега-коррупционную схему, замаскированную под «поддержку отечественного бизнеса».

Вкратце суть этого закона описал заместитель министра экономики Максим Нефедов: тому, кто соберет 23 справки, предлагается переплчивать до 43% от суммы тендера. Десятки миллиардов гривен предлагается направить избранным олигархам и бизнесменам. Аргументация примитивная — не надо нам немецкой техники на строительстве дорог — Автодор бросал асфальт в ямы лопатами в дождь — и имеет право бросать дальше. Только денег государство им больше заплатит, чем немцам.

Согласно подробному анализу Центра усовершенствования закупок принятие законопроекта «покупай украинское» (№ 7206) приведет к уменьшению количества малых и средних предприятий на рынке публичных закупок, увеличению бюрократических преград и росту коррупции. В случае принятия законопроекта следует ожидать увеличения количества неудачных закупок, снижения конкуренции и значительного роста расходов Государственного бюджета. Законопроект нарушает международные соглашения и негативно влияет на имидж Украины. Кроме этого, отсутствие опубликованного списка специализированных товаров создает риск предоставления преимуществ одним отраслям и дискриминации других.

14 ноября Проект Закона «Покупай украинское, плати украинцам» (разработанный группой из 31-го депутата во главе с Олегом Ляшко и Виктором Галасюком) был включен в повестку дня седьмой сессии Верховной Рады. Это решение поддержали 228 депутатов. Интересно, что за внесение законопроекта в повестку дня проголосовали представители каждой депутатской фракции и группы, ни один депутат не проголосовал против.

Согласно пояснительной записке, целью законопроекта является изменение правил проведения публичных закупок для стимулирования развития отечественной промышленности и предпринимательства. Для этого предлагается использовать показатель локализации в качестве наиболее важной составляющей неценовых критериев. Вес критерия местной составляющей будет колебаться от 20% до 30% приведенной цены, это обеспечит отечественному производителю победу даже если его товар на 43% дороже аналогичного товара конкурента. То есть, при прочих равных условиях, победителем торгов будет не тот, кто предложил самую низкую цену, а тот, кто смог подтвердить местную составляющую товара или услуги.

Центр усовершенствования закупок при участии начальника отдела международной деятельности Департамента регулирования публичных закупок МЭРТ Яремы Дуля, проанализировал законопроект и обнаружил 7 сюрпризов, которые спрятали авторы законопроекта.

1. Существует риск того, что закон будет распространяться не на те товары, которые имеют стратегическое значение для Украины, а на товары, чьи производители имеют большее влияние на Кабинет Министров Украины.

Особые правила закупки будут распространяться не на все предметы закупки, а на список «специализированных» товаров, который будет принят позже. В то же время в пояснительной записке к законопроекту приводятся конкретные ожидаемые последствия принятия законопроекта, например, утверждается, что благодаря ему ВВП Украины вырастет на 1,1 процентных пункта, а объем реализованной промышленной продукции (химической, машин и оборудования, электрооборудования) вырастет на 3 процентных пункта. Это означает, что авторы законопроекта уже имеют ориентировочный список «специализированных» товаров, на основе которого провели экономический анализ, но решили его не публиковать.

2. Согласно пояснительной записке «принятие и реализация проекта Закона не потребует дополнительных финансовых затрат из Государственного бюджета Украины», однако механизм который предлагают авторы, может увеличить стоимость закупок «специализированных» товаров на 43% [1].

Например, если импортер предложит цену в 700 тыс. грн, а отечественный производитель за идентичный товар поставит 999 тыс. грн, то — в соответствии с формулой в законопроекте — закупщик должен выбрать предложение отечественного производителя, которое на 43% дороже предложения конкурента.

В случае реализации мечты авторов законопроекта, когда все импортные товары на рынке публичных закупок будут замещены украинскими, дополнительные расходы Государственного бюджета и государственных предприятий составят 44,9 млрд грн [2].

3. Законопроект создает новые возможности для коррупции и дискриминации участников и значительно бюрократизирует процедуру закупки.

Для того, чтобы воспользоваться возможностью, которую предоставляет законопроект № 7206, производителю нужно будет документально подтвердить 7 составляющих критерия местного происхождения предмета закупки. Это десятки справок и документов, подтверждающих происхождение каждого вида сырья и материалов, использованных в производстве, статус резидента всех работников, документы, подтверждающие страну происхождения основных средств, а также суммы амортизации, арендных платежей и многое другое.

Отсутствие критериев того, что можно считать достаточным доказательством включения конкретного вида расходов в производственную себестоимость предоставит закупщикам большую свободу выбирать «своих» и отсеивать нежелательных поставщиков.

4. Авторы законопроекта прогнозируют, что их инициатива будет стимулировать развитие малого и среднего предпринимательства (МСП), но на самом деле следствием законопроекта № 7206 станет уменьшение количества МСП на рынке ProZorro.

Прямым следствием увеличения бюрократических требований станет рост цены участия в закупке для малых и средних предприятий. В отличие от крупных предприятий, МСП не имеют больших юридических и бухгалтерских отделов, которые могут подготовить десятки новых справок и документов, которые станут необходимыми, если законопроект № 7206 будет принят.

5. Целью законопроекта является защита украинских товаров, но на самом деле он приведет к вытеснению с рынка дистрибьюторов, которые реализуют украинские товары.

Подробную информацию о, например, заработной плате, выплаченной каждому из рабочих непосредственно вовлеченных в производство конкретного предмета закупки, может иметь только производитель. Посредник не имеет доступа к этой информации и, как следствие, не сможет воспользоваться возможностями, которые предоставляет законопроект № 7206, даже если его товар 100% украинский. Уход с рынка фирм-дистрибьюторов — которые также создают рабочие места и платят налоги — будет иметь негативные последствия для системы публичных закупок и экономики. Непосредственным результатом этого станет рост количества неудачных закупок в системе, поскольку дистрибьюторам будет сложнее участвовать, а производители и сейчас редко появляются на тендерах.

6. Законопроект ставит иностранных производителей в настолько невыгодное положение, что они с высокой вероятностью перестанут участвовать в украинских публичных закупках.

В условиях, когда твой конкурент выигрывает, даже если его товар на 43% дороже, редкий производитель захочет участвовать в аукционе. Как следствие, увеличится количество неудачных тендеров и уменьшится уровень конкуренции на рынке. При худшем сценарии, компания может полностью покинуть Украину, объем инвестиций уменьшится, а люди потеряют рабочие места.

7. Законопроект противоречит принципам, которые заложены в Соглашении об ассоциации между Украиной и ЕС и Соглашении ВТО о государственных закупках (WTO GPA), вредит имиджу Украины как надежного международного партнера и может привести к симметричным мероприятиям со стороны других стран.

Например, преамбула Соглашения GPA четко регламентирует, что страны участники соглашаются, что «меры в отношении государственных закупок не должны быть подготовлены, приняты или применены таким образом, чтобы обеспечить защиту отечественных поставщиков, товаров, услуг или дискриминировать иностранных поставщиков, товаров или услуг» [3]. 46 стран-подписантов Соглашения отнесутся негативно к идее украинских парламентариев использовать показатель локализации в качестве важнейшей составляющей неценовых критериев по правилам законопроекта.

Соглашение ВТО о государственных закупках предполагает взаимовыгодное открытие рынков публичных закупок среди участниками соглашения. Установление Украиной преференций для национальных компаний в разрез с обязательствами, указанными в Соглашении, может повлечь зеркальные ограничения на украинских компаний. Важно отметить, что на заседании Комитета 18 октября 2017 Стороны Соглашения ВТО по государственным закупкам отметили недопустимость предоставления преференций национальным поставщикам в нарушение обязательств по Соглашению.

Как и авторы законопроекта № 7206, мы хотим ускорения экономического развития и повышения благосостояния населения, но не согласны со средствами, которые они предлагают. По нашему мнению, достижение этих целей возможно и без таких противоречивых по содержанию и сути законодательных инициатив.

Анализ предлагаемых изменений

Наиболее важной частью законопроекта является предложение изменить способ расчета приведенной цены при проведении публичных закупок.Приведенная цена — это показатель на основе которого определяется победитель тендера в ProZorro. Она рассчитывается на основе математической формулы, которую указывает закупщик. Согласно ЗУ «О публичных закупках», не менее 70% приведенной цены должна определять реальная цена, а 30% могут определять другие критерии, например срок гарантийного обслуживания. На практике, закупщики практически не используют возможность указывать другие критерии кроме цены. Так, только 0.7% завершенных закупок были проведены с использованием неценовых критериев.

Авторы законопроекта отмечают, что цена не может быть единственным критерием выбора победителя и предлагают использовать «ряд объективных факторов, в частности, таких как качество, наличие инновационной составляющей, обеспечение участия местных трудовых и материально-технических ресурсов». Согласно их предложения, при определении победителя тендера не менее 20% должно принадлежать критерию местной составляющей и не менее 70% критерия цены. Таким образом, законопроект предлагает сделать неценовой критерий «местная составляющая» обязательным и значительно уменьшить возможность использования критериев качества и инновационной составляющей.

Рассмотрим это на примере торгов с двумя участниками, один из которых является отечественным производителем, а другой — импортером. Если импортер предложит цену в 700 тыс. грн, а отечественный производитель за идентичный товар предложит 999 тыс. грн, то закупщик должен выбрать предложение отечественного производителя, которое на 43% выше предложения конкурента.

Парадоксальным образом авторы законопроекта говорят о необходимости учитывать критерии качества и инновационной составляющей при определении победителя аукциона, но одновременно еще больше ограничивают возможности для использования таких критериев. По существующим правилам неценовые критерии могут определять до 30% приведенной цены. Авторы законопроекта предлагают ограничить их максимальное значение до 10%.

Документы нужные для подтверждения местной составляющей

Главным недостатком предложенной формулы расчета местной составляющей является невероятное количество документов, которые нужно собрать участнику аукциона, чтобы подтвердить местную составляющую товара. Например, производителю со 100% украинским товаром по составляющим производственной себестоимости и сервисными центрами в Украине нужно будет предоставить следующие документы закупщиков:

• Документы, подтверждающие наличие сервисных центров в Украине
• Документы, подтверждающие украинское происхождение каждого вида сырья и основных материалов, полуфабрикатов и комплектующих изделий, вспомогательных и других материалов, которые были использованы при производстве конкретного предмета закупки
• Документы, подтверждающие стоимость каждого вида сырья и основных материалов, полуфабрикатов и комплектующих изделий, вспомогательных и других материалов, которые были использованы при производстве конкретного предмета закупки
• Документы, подтверждающие статус резидента каждого из рабочих вовлеченных в производство конкретного предмета закупки
• Документы, подтверждающие, что именно эти производители были вовлечены в производство конкретного предмета закупки
• Документы, подтверждающие сумму заработной платы и других выплат этим работникам
• Документы, подтверждающие, какие именно основные средства были использованы при производстве конкретного предмета закупки
• Документы, подтверждающие украинское происхождение этих основных средств
• Документы, подтверждающие сумму амортизации этих основных средств
• Документы, подтверждающие какая доля амортизации входит в производственную себестоимость конкретного предмета закупки
• Документы, подтверждающие, какие именно земельные и имущественные паи, здания, сооружения, другие объекты недвижимой собственности были использованы в производстве конкретного предмета закупки
• Документы, подтверждающие расположение в Украине всех этих паев, зданий и сооружений
• Документы, подтверждающие какую сумму арендных платежей было уплачено за эти паи, здания и сооружения
• Документы, подтверждающие какую долю этих арендных платежей можно отнести к производственной себестоимости конкретного предмета закупки
• Документы, удостоверяющие, какие именно производственные помещения были использованы при производстве конкретного предмета закупки
• Документы, подтверждающие сумму расходов на отопление, освещение, водоснабжение, водоотведение и другое содержание этих производственных помещений
• Документы, подтверждающие какую долю этих расходов можно включить в производственную себестоимость конкретного предмета закупки
• Документы, подтверждающие статус резидента / нерезидента финансовых учреждений, которым осуществлялись выплаты, в частности уплата процентов по кредитам или займам, комиссии по гарантиям, оплаты по лизинговым контрактам, входящих в валовые расходы по законодательству, аккредитивы на страховые продукты, законодательно закреплены как обязанность «обязательные виды страхования, проценты по собственным облигациям, инвестиционными сертификатами и т.д., которые могут быть непосредственно отнесены к конкретному предмету закупки
• Документы, подтверждающие сумму всех этих платежей
• Документы, подтверждающие какую долю этой суммы можно включить в производственную себестоимость конкретного предмета закупки
• Документы, отражающие принадлежность других расходов в производственную себестоимость конкретного предмета закупки
• Документы, подтверждающие стоимость всех этих расходов
• Документы, подтверждающие, какую долю этих расходов можно отнести к производственной себестоимости конкретного предмета закупки

Как видите, только краткий перечень документов, необходимых для подтверждения местной составляющей занял 23 пункта. На практике участнику аукциона нужно будет собрать десятки дополнительных справок и документов, чтобы воспользоваться привилегированным статусом, который предоставляется украинским товарам.

Рост расходов бюджета

Еще одним спорным утверждением пояснительной записке к законопроекту № 7206 являются: «Принятие и реализация проекта Закона не потребует дополнительных финансовых затрат из Государственного бюджета Украины».

Согласно анализу проведенного авторами законопроекта, 38% товаров и работ, предоставляемых в рамках публичных закупок отечественными победителями тендеров, есть импортированными или содержат существенную импортную долю. Эти данные они рассчитали на основе закупок проведенных с мая 2016 по май 2017 года. Стоимость этих закупок составила 274 900 000 000 грн.

Как было показано в разделе «Анализ формулы», если законопроект будет принят и в тендере будет участвовать 100% украинский товар и 100% иностранный товар, украинский товар победит даже если он на 43% дороже иностранного.

Конечно, не все категорий предметов закупки будут включены в перечень «специализированных» и не все импортные товары будут заменены украинскими. Тем не менее, можно утверждать, что реализация законопроекта потребует значительных дополнительных расходов из Государственного бюджета в связи с ростом стоимости закупок. Более точная оценка расходов станет возможной после публикации списка «специализированных» товаров.

Примечания

[1] Конкретная сумма потерь Государственного бюджета станет известна после публикации списка «специализированных» товаров

[2] Рассчитано на основе предположения авторов законопроекта, импортные товары / работы / услуги составляют 38% всех предметов закупки в ProZorro

[3] В оригинале Преамбула соглашения звучит так: «Recognizing that measures regarding government procurement should not be prepared, adopted or applied so as to afford protection to domestic suppliers, goods or services, or to discriminate among foreign suppliers, goods or service».

[4] формулу расчета коэффициента коррекции см. в Приложении 1

***

Статья подготовлена Центром усовершенствования закупок при Киевской школе экономики (Наталья Шаповал, Олэкса Степанюк, Артур Ковальчук, Инна Меметова, Алексей Грибановский, Ольга Терещенко), член редколлегии Центра — профессор Тимофей Милованов, начальник отдела международной деятельности Департамента регулирования публичных закупок МЭРТа Ярема Дуль