Трудоустройство людей с ограниченными возможностями в Украине: формальность и реалии
Инвалидность в Украине как клеймо
В Украине по состоянию на начало 2016 года насчитывается около 2,6 млн человек с инвалидностью, почти 80% из них - трудоспособного возраста (более 2 млн человек).
В то же время, по данным последних лет, трудоустроены приблизительно треть из них - 600-680 тыс. человек. Однако, по мнению экспертов, эти цифры - завышенные, поскольку занятость лиц с инвалидностью часто существует только «на бумаге». Более реальная цифра - 13%. К тому же, несмотря на декларирование государством защиты прав ветеранов, после увеличения количества людей, получивших инвалидность из-за боевых действий в зоне АТО, доля трудоустроенных не выросла.
Права на трудоустройство украинцев с инвалидностью
Право на труд лиц с ограниченными возможностями гарантирует, прежде всего, Конституция. Кроме того, Украина ратифицировала ряд международных актов, которые должны предотвратить дискриминации лиц с ограниченными возможностями в сфере труда. Это, в частности, Конвенции МОТ № 159 «О профессиональной реабилитации инвалидов», № 173 «О защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности работодателя»; Декларации ООН «О правах умственно отсталых лиц», «О правах инвалидов», «О стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов», Конвенция о правах инвалидов; ряд рекомендаций Совета Европы и т. д.
Отечественное законодательство, в частности КЗоТ, регулирует особые режимы труда, его продолжительность, условия. Например, работодатель должен создавать для таких рабочих условия труда в соответствии с их индивидуальной программой реабилитации, организовать обучение, переквалификацию и трудоустройство лиц с ограниченными возможностями в соответствии с медицинскими рекомендациями, установить по их просьбе неполный рабочий день или неполную рабочую неделю. Работники с I и II группой инвалидности имеют право на 30-дневный оплачиваемый и 60-дневный неоплачиваемый отпуск. Привлечение лиц с ограниченными возможностями к сверхурочным работам и работам в ночное время без их согласия не допускается. Вместе с тем, освобождение таких работников происходит на общих основаниях.
Есть также закон «Об основах социальной защищенности лиц с инвалидностью в Украине». В соответствии с ним таким лицам обеспечивается право работать на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также заниматься предпринимательской и другой трудовой деятельностью, которая не запрещена законом. Закон, в частности, обязывает предприятия, где работают от 8 до 25 человек, иметь в штате хотя бы одного человека с особыми потребностями.
Если предприятие больше - таких работников должно быть 4%. За невыполнение предусмотрены штрафные санкции: объемом в половину средней годовой заработной платы за каждое рабочее место, предназначенное для лица с инвалидностью, для предприятий, на которых работают от 8 до 15 человек; и объемом в среднюю годовую зарплату на предприятии, если в штате более 15 человек. Работодатели должны самостоятельно трудоустраивать людей с ограниченными возможностями в соответствии с нормативами рабочих мест. Государственный надзор за этим осуществляет Государственная служба Украины по вопросам труда.
Интересно, что на предприятия, учреждения и организации, которые полностью содержатся за счет средств государственного или местных бюджетов, не распространяются нормы санкций. Однако такие учреждения, как и другие работодатели, должны трудоустраивать лиц с инвалидностью в пределах установленного норматива.
Закон Украины «О занятости населения» устанавливает право любого лица на защиту от проявлений дискриминации в сфере занятости. В частности, он запрещает в объявлениях о вакансиях указывать ограничения по возрасту или полу кандидатов, а также требовать от кандидатов предоставлять информацию о личной жизни.
Кроме того, недавней законодательной новацией, которая также призвана бороться с дискриминацией, стали принятые Верховной Радой изменения в закон №0102 «О ратификации Конвенции о правах инвалидов и Факультативного протокола к ней». Согласно Конвенции, слово «инвалид» заменяется понятием «лицо с инвалидностью». Конвенция защищает права людей с особыми возможностями, а также поощряет уважение к ним.
Контрастные попытки изменения законодательства
Следует отметить, что в целом за последние несколько лет к теме трудоустройства лиц с ограниченными возможностями Рада возвращалась не раз. Например, в 2015 году был разработан законопроект №2299 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления ответственности в части трудоустройства людей с инвалидностью».
Его авторы призвали усилить контроль за начислением и взысканием с работодателей административно-хозяйственных санкций и пени за невыполнение норматива рабочих мест. А также конкретизировать критерии выполнения норматива этих рабочих мест, определить полномочия государственных органов при проведении проверок и ввести ответственность должностных лиц предприятий за несвоевременную подачу отчетов о трудоустройстве этой категории граждан. Впрочем, законопроект был отклонен.
Инициативой противоположного направления стал проект закона №4578-2 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно обеспечения трудоустройства инвалидов». Его авторы, наоборот, предлагали уменьшить ответственность работодателей за отсутствие работников, имеющих инвалидность.
Например, в этом законопроекте определено, что в случае, когда предприятием «были приняты все необходимые меры для обеспечения выполнения норматива рабочих мест, однако по независящим от него причинам среднесписочное количество работающих инвалидов меньше, чем установлено нормативом, такие лица освобождаются от уплаты административно-хозяйственных санкций».
Также было предложено приравнять обеспечение работой одного человека с инвалидностью I группы или лица с инвалидностью II группы вследствие психического расстройства к трудоустройству двух работников с другими формами инвалидности.
В то же время проект содержит и нейтральное предложение - создание единого реестра инвалидов, нуждающихся в трудоустройстве. Эта инициатива может оказаться полезной для всех участников процесса поиска работы людям с инвалидностью. Голосование в Раде по этому законопроекту пока не произошло.
Еще одной недавней законодательной инициативой трудоустройства людей с инвалидностью, которая полностью становится на сторону последних, был проект закона №0931 «О внесении изменений в Закон Украины "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" по стимулированию работы лиц из числа инвалидов». В нем предложено предоставлять лицам с инвалидностью II группы пенсию по инвалидности, что соответствует по объему пенсии по возрасту, в том числе и тогда, когда такие лица продолжают трудовую деятельность. Кроме того, для пенсионеров с инвалидностью I группы предложено проводить перерасчет пенсии со дня установления нового размера прожиточного минимума, независимо от факта их работы. Этот проект также пока находится на рассмотрении в парламенте.
Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод, что украинское законодательство в сфере защиты прав лиц с инвалидностью на труд соответствует международным нормам и одновременно является предметом совершенствования. Однако ряд исследований показывают, что реализация их на практике остается сложной. А некоторые нормы и в дальнейшем создают много бюрократических преград для соискателей с инвалидностью и оставляют «лазейки» для недобросовестных работодателей.
Нелегкая практика
Сейчас лица с инвалидностью предпринимают попытки трудоустройства, как правило, с государственной службы занятости, поскольку, как признало Минсоцполитики в Национальном докладе о положении лиц с инвалидностью в Украине от 2013 года, на свободном рынке делать это значительно труднее.
Одним из главных документов для оформления трудоустройства лица с инвалидностью является рекомендация медико-социальной экспертной комиссии (МСЭК). И если в ней указано, что человек с инвалидностью неработоспособен, то центр занятости не может взять его на учет. Поэтому именно на этом этапе все гарантированные вышеупомянутыми законодательными актами права нивелируются.
Особо следует добавить, что МСЭК часто связывают с коррупцией. Случаи задержания должностных лиц комиссии при получении взятки в последнее время были зафиксированы в Житомире, Виннице, Полтаве и Луцке. В частности, речь шла о вымогательстве денег за оформление необходимых документов даже несмотря на очевидную инвалидность человека, как, например, отсутствие у инвалида с детства ноги или кисти руки у ветерана после ранения в зоне АТО.
Возвращаясь к роли МСЭК в трудоустройстве людей с особыми потребностями, следует отметить, что чаще всего в справках комиссии указано, что лица с инвалидностью могут выполнять работу без физической и психоэмоциональной нагрузки, с сокращенным рабочим днем или дома. В 90% случаев это касается I и II групп инвалидности. И это значительно уменьшает шансы людей на успех в поиске работы.
Так формируется практика, когда люди с особыми потребностями или не могут по закону работать вообще, или же им предлагают вакансии, которые не требуют высокого образовательно-квалификационного уровня. Соответственно, и заработная плата за такую работу ниже.
В то же время многие работодатели, которые, как было сказано выше, должны закрыть квоты для людей с инвалидностью, часто обращаются к различным профильным организациям с просьбой просто найти человека и «положить» его трудовую книжку с выплатой минимальной зарплаты. Часто это является менее затратным, чем, например, оборудование пандусов.
Однако многие работодатели, по данным Доклада Минсоцполитики, просто игнорируют норму о трудоустройстве людей с инвалидностью. Скажем, в 2013 году государственные инспекторы по труду проверили 9 тыс. работодателей. Выяснилось, что 3,3 тыс. из них не выполнили норматива рабочих мест для трудоустройства людей с особыми потребностями.
Аудит также определил, что подавляющее большинство бюджетных учреждений в Украине уклоняются от выполнения норматива рабочих мест для трудоустройства людей с инвалидностью. Как можно предположить, это обусловлено именно тем, что бюджетные учреждения не обязаны платить санкции за невыполнение норматива.
Ситуация с невозможностью трудоустроиться, тем более на достойную зарплату, прямо влияет на право людей с инвалидностью на назначение пособия по безработице. Его имеют только те, кто в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, работали на условиях полного или неполного рабочего дня (недели) не менее 26 календарных недель и платили страховые взносы. Право на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, на трудоустройство с учетом предоставления дотации работодателю из средств Фонда общеобязательного государственного социального страхования на случай безработицы, на участие в оплачиваемых общественных работах имеют лишь те люди с инвалидностью, которые признаны в установленном порядке безработными и которые имеют право на назначение пособия по безработице.
Можно предположить, что часть лиц с особыми потребностями работают в теневом секторе, который, по разным оценкам, составляет треть рынка труда. Или же - как прекарные работники. Однако такая занятость нивелирует все льготы лиц с инвалидностью, а также может ухудшить их здоровье.
Мировой опыт
Сегодня уровень инвалидизации жителей планеты составляет более 1 миллиард людей, это 15% населения Земли. Пропорциональное количество лиц с инвалидностью в разных странах сильно отличается: государства с высоким уровнем доходов имеют, как правило, больший процент населения с инвалидностью, что свидетельствует, скорее, о различии критериев определения инвалидности. Например, в Китае количество людей с инвалидностью достигает 5%, а в США почти вчетверо выше - 19%. Соответствующий показатель в Германии - 13%, во Франции - 10%, в России - около 7%, а в Украине несколько выше - 6%. Примерно такой же процент имеет Индия.
Общее количество далеко не всегда влияет на соотношение трудоустроенных лиц с инвалидностью. Скажем, в Китае работают 80% инвалидов, в Великобритании - 40%, в США - 29%, в РФ - 10%. Как было отмечено выше, в Украине официально трудоустроено около 30% лиц с инвалидностью трудоспособного возраста, однако, по данным американского отчета о правах человека, реальное число достигает лишь 13%.
В Китае, который, по крайней мере официально, демонстрирует высокие показатели привлечения к труду лиц с ограниченными возможностями, есть правила о пропорциональном трудоустройства инвалидов. Согласно им, каждое предприятие или учреждение обязаны трудоустраивать определенное количество лиц с инвалидностью в зависимости от общего количества работников. Этот принцип далеко не уникален, но его эффективность впечатляет - скорее всего, из-за командно-административного подхода государства.
Кроме того, к 2020 году в каждом округе Китая должно появиться, по крайней мере, одно учреждение, что предлагает трудоустройство для людей с психическими расстройствами и тяжелой степенью инвалидности. По данным Китайской федерации инвалидов, соответствующие программы будут включены в услуги для групп с ограниченными физическими возможностями, которые контролирует государство.
Вышеупомянутая система квотирования рабочих мест для людей с инвалидностью берет начало в 20-х годах прошлого века, когда правительства Австрии, Германии, Италии, Польши и Франции приняли законы, которые обязывали работодателей принимать на работу инвалидов-ветеранов войны. Сейчас такая квота во Франции и Польше достигает 6%, в Германии и Венгрии - 5%, в Австрии, Чехии, Румынии - 4%.
В то же время в таких странах, как США, Великобритания, в странах Скандинавии и в Канаде нет системы квот. Однако там от работодателей требуют позитивного отношения к трудоустройству людей с ограниченными возможностями здоровья, а также особое значение уделяют оснащению рабочих мест для них.
Например, в Великобритании, которая является одним из лидеров в Европе по трудоустройству людей с инвалидностью, предусмотрена организация предприятий с облегченным режимом труда, на которых рабочие осваивают новые профессии и переходят затем на обычные предприятия. Для инвалидов-колясочников должны быть созданы условия обучения и трудоустройство дома. Заключая договор о трудоустройстве, необходимо позаботиться, чтобы лица с инвалидностью не оказались в невыгодном положении по сравнению с другими лицами.
В США с работодателей, которые отказываются предоставить работу лицам с инвалидностью, взимают значительный штраф. А компании, которые берут таких работников, имеют льготы по налогообложению.
В Швеции правительство стимулирует работодателей не предоставлением налоговых льгот предприятиям, а выплатой индивидуальных дотаций на каждое трудоустроенное лицо с инвалидностью. Сам работник получает пособие по инвалидности и заработную плату, но сумма выплат не превышает определенного уровня.
В то же время многие страны ЕС не отказались от квот. Во Франции квота составляет 6% от общего количества рабочих мест. Лица с инвалидностью могут принимать участие и в программах для людей, которые долгое время оставались без работы. Работодатели получают единовременную выплату за контракт на обучение на рабочем месте. Существуют специализированные предприятия с облегченным режимом работы, ориентированные на трудоустройство лиц с ограниченными возможностями. Кроме того, государство способствует лицам с инвалидностью в самозанятости.
В Германии действует государственная программа занятости для лиц с тяжелыми формами инвалидности, которая предусматривает ряд субсидий и льгот для предпринимателей,трудоустраивающих людей с ограниченными возможностями. Работодатели, которые имеют более 20 сотрудников, обязаны предоставлять людям с тяжелой степенью инвалидности 5% имеющихся рабочих мест. Однако, многие предпочитают заплатить компенсационное отчисления, чем создавать рабочие места для людей с инвалидностью. Причина в том, что лица с умственными и физическими недостатками пользуются особой защитой от увольнения и имеют право на дополнительный отпуск.
В то же время в Германии действуют специальные учреждения профессиональной интеграции, которые финансируются государством и часто предоставляют лицам с инвалидностью не только рабочие места, но и возможность проживания. Лицам с инвалидностью, которые работают, выплачивают компенсацию транспортных расходов на дорогу до места работы и обратно. Люди с тяжелыми формами инвалидности получают компенсации и имеют ряд других льгот - снижение налогов, защиту от увольнений и тому подобное.
В Польше квота на рабочие места для людей с инвалидностью достигает 6%. Польское законодательство обязывает каждого работодателя сначала уплатить денежный взнос в Фонд реабилитации инвалидов. Далее устанавливается квота трудоустройства инвалидов и, соответственно, освобождаются от уплаты взноса те, кто ее заполнил. В отличие от украинского законодательства, взнос не является административным штрафом. Таким образом, в Польше любой субъект хозяйствования, который выполняет условия, предусмотренные законодательством, может получить различные виды денежной компенсации.
Также в стране существуют законы, запрещающие прямую или косвенную дискриминацию инвалидов, начиная со стадии отбора сотрудников и трудоустройства - и заканчивая процедурой увольнения с должности. Люди с инвалидностью, которые столкнулись с дискриминацией в отношении себя, имеют возможность требовать возмещения причиненного морального вреда и упущенной экономической выгоды.
Неудачным примером квотирования рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями можно считать опыт Индии, главным образом из-за недостаточного уровня квот. По законодательству, резервируется 3% рабочих мест в государственном секторе. А при общем количестве инвалидов в Индии, достигающем 70 млн человек, лишь 0,1 миллиона инвалидов сумели получить работу в промышленности.
Ближайшей к нам и по законам, и по практике трудоустройства лиц с ограниченными возможностями остается РФ. Главным препятствием для работодателей здесь являются преференции по сокращенного рабочего дня и удлиненного отпуска, а также необходимость за свой счет оборудовать рабочее место. По данным местных исследователей, в России дискриминации в сфере занятости более всего испытывают женщины-инвалиды - они, по сравнению с мужчинами-инвалидами, имеют меньше шансов на трудоустройство, а матери-инвалиды практически не имеют шансов найти работу.
Как было отмечено выше, пока Верховная Рада имеет несколько законопроектов по изменению принципов трудоустройства лиц с ограниченными возможностями, которые апеллируют именно к европейскому опыту. Проект №4578 подчеркивает необходимость дифференцированного подхода к квотированию рабочих мест, что, главным образом, защищает интересы работодателей. Впрочем, он содержит предложение о создании единого реестра лиц с ограниченными возможностями, которые ищут работу, и это предложение может оказаться эффективным. А проект №0931 предлагает оставить для лиц с ограниченными возможностями II группы пенсию по инвалидности и в случае, если они продолжают трудовую деятельность - это соответствует шведской практике.
В то же время следует помнить, что расходы на реабилитацию, обучение и оборудование жизненного пространства для людей с инвалидностью в европейских странах значительно выше, чем в Украине. Таким образом, надеяться даже на приближенный к европейскому уровень эффективности после копирования законодательства, но без дополнительных затрат, не стоит.