Тенденции развития внутренней и внешней политики ЕС: вызовы, риски и угрозы для Украины

Тенденции развития внутренней и внешней политики ЕС: вызовы, риски и угрозы для Украины 

В последние месяцы, вопреки попыткам Кремля спровоцировать усиление противоречий внутри Европейского союза и усилить непростые внутриполитические процессы в странах-членах ЕС (что подтверждается недавними региональными выборами во Франции), основные внешне- и внутриполитические усилия институций и ведущих стран-членов ЕС были направлены на предотвращение вызовов и угроз, возникших вследствие усиления деструктивной активности России на европейском направлении и российской агрессии против Украины.

В этих условиях европейскими институциями определены такие главные задачи на ближайшую и среднесрочную перспективу, как:

• преодоление тенденции, касающейся деконсолидации Евросоюза, вызванной неодинаковым отношением стран-членов к развитию отношений с РФ;
• ускорение, принимая во внимание российский фактор, формирования своей политики безопасности и обороны;
• пересмотр до конца текущего года Европейской политики соседства и, соответственно, коррекция отношений со странами-участницами Инициативы ЕС «Восточное партнерство»;
• реализация идеи единого энергетического рынка Евросоюза;
• использование мер по предотвращению и противодействию терроризму;
• усиление информационной политики на фоне мощного влияния российской пропаганды на граждан стран-членов и стран-соседей Евросоюза.

По мнению европейских экспертов, выполнение таких задач будет усложняться вследствие усиления российского давления на ЕС с целью прекращения/нераспространения европейских санкций против России, «разрушения единства» Евросоюза и «вытеснения США из Европы».

Преодоление тенденций по деконсолидации стран-членов Евросоюза

Прежде всего, имеются ввиду предпринимаемые Россией шаги, направленные на дальнейшее углубление противоречий внутри ЕС путем фактического игнорирования развития отношений с Евросоюзом на уровне его институций. Вместо этого будет продвигаться исключительно двусторонний формат отношений с отдельными странами-членами с использованием т. н. «привилегированного партнерства», которым предусматривается предоставление для них определенных экономических преференций. Россия также будет активно поддерживать партии и движения антиевропейской направленности во Франции, Испании, Италии, Великобритании, Греции и других государствах.

Кроме того, с помощью военных мероприятий (размещение наступательного оружия в Калининградской области и Крыму, проведение военных учений возле границ стран-членов ЕС и тому подобное) российская сторона попытается оказывать влияние на важные решения Евросоюза украинской направленности, в частности, касающиеся санкций против Российской Федерации и предоставления Украине оборонительного летального оружия.

Так, в европейских странах теперь нет консенсуса в вопросе введения полицейской миссии ЕС по поддержанию мира и безопасности в Украине. Большинство стран объясняют на дипломатическом уровне свою позицию необходимостью тщательной проработки и обсуждения всех особенностей проведения такой операции (вплоть до необходимости четкого понимания мандата миссии, пунктов ее развертывания, алгоритма действий, временных рамок). Например, Испания, Италия и Болгария отмечают, что на данном этапе решение не будет принято, поэтому преждевременно вести разговор об организации формальных процедур ЕС. Чехия и Венгрия, исходя из того, что решения по этому вопросу будут заблокированы на уровне СБ ООН, предлагают добиваться согласия другой, причастной к этой проблеме стороны — России.

В свою очередь, Великобритания отмечает, что на позитивном для украинской стороны решении может сказаться позиция отдельных стран-членов ЕС, в частности, ФРГ и Франции, роль которых в этом вопросе будет отражаться на подходах других стран. По оценкам официальных Берлина и Парижа, решение о начале работы миссии ЕС по поддержке мира и безопасности в Украине следует увязывать с решением вопроса усиления функций ОБСЕ и реализацией Минских договоренностей.

Идею поставок оружия для потребностей Вооруженных сил Украины поддерживают Литва и Польша, однако немало стран-членов выступают против этого, отмечая, что ситуацию на востоке Украины необходимо урегулировать исключительно мирным путем, и считают, что такое оружие может обострить противостояние, а также спровоцировать эскалацию агрессивных действий со стороны РФ.

Благоприятной для Украины тенденцией внутри Евросоюза является существенное сближение подходов Польши и Румынии для противодействия нынешней политике России. Эти страны активизировали координацию своих действий в рамках ЕС и НАТО, касающихся отношений с РФ, а также в вопросе поддержки процесса вхождения в Евросоюз стран-участниц «Восточного партнерства» (в первую очередь Молдовы и Украины). Сегодня у официального Бухареста, сохраняющего приоритетность поддержки Молдовы, на уровне Евросоюза имеется четкая проукраинская позиция, и он может рассматриваться Украиной как один из последовательных союзников, на уровне стран Балтии и Польши.

Вместе с тем представители европейского политикума отмечают, что у Греции и Кипра наблюдается откровенная пророссийская позиция. В частности, невзирая на получаемую поддержку со стороны руководства Европейской службы внешней деятельности и испанской стороны, этим странам удалось заблокировать и значительно отсрочить на уровне Политико-безопасностного комитета решение о предоставлении нашему государству доступа к данным Спутникового центра ЕС, размещенного в Испании. К тому же Афины обещают, что активно используют свое право вето при обсуждении украинского вопроса на уровне Евросоюза для того, чтобы получить экономическую помощь от ЕС для возмещения своих убытков от европейских санкций против РФ.

Таким образом, российское присутствие и активность в Европе, а также консенсусный принцип принятия решений на уровне институций Евросоюза, оставляющий за странами-членами право оказывать существенное влияние на выработку общей позиции по отдельным аспектам украинского вопроса, может создать внутри ЕС определенную пророссийскую группу из стран, которые будут подрывать консолидирующую политику Германии и Франции (как лидеров Евросоюза), препятствовать успешной реализации европейской восточной политики (в т. ч. в отношении Украины) и активно противодействовать проамериканскому пулу стран-членов ЕС (Великобритании, Швеции, Польши, Румынии и стран Балтии). Уже сегодня к таким потенциальным государствам-союзникам россиян можно отнести Грецию, Кипр, Венгрию, Австрию, Италию, Испанию и Словакию, активно выступающих против санкционного давления на Россию.

Особенности Европейской политики соседства

В последнее время в институциях ЕС и союзных странах-членах активизировались практические мероприятия, направленные на пересмотр Европейской политики соседства (ЕПС), включительно с подготовкой к Рижскому саммиту «Восточного партнерства». Осознавая неэффективность проектов ЕПС, в Еврокомиссии разрабатывают новую концепцию («Коммуникация ЕПС») взаимоотношений со странами-соседями, предполагая при этом, что консультации со странами-партнерами будут проходить до конца июня (к началу главенствования Люксембурга в Совете ЕС документ будет представлен как «Зеленая карта пересмотренной политики соседства»), в конце октября — начале ноября с. г. будет обнародован итоговый документ по пересмотру ЕПС.

Как полагают наши эксперты, характер дискуссии в Евросоюзе по поводу политики соседства свидетельствует о том, что в ней изменится приоритетность в пользу Восточного измерения (ВП) по сравнению с Южным измерением («Союзом для Средиземного моря»), получающим в настоящее время 2/3 финансовой помощи ЕС.

Кроме того, есть высокая степень вероятности, что в процессе подготовки итоговых документов Рижского саммита Инициативы ЕС «Восточное партнерство» (21-22 мая) может измениться начальная парадигма ВП (предусматривающая экономическую интеграцию восточных соседей путем создания ассоциаций, открытия их рынков для европейских товаров и невозможность экономического и политического вхождения в Таможенный союз и другие структуры, созданные под эгидой России), поскольку возникновение конфликтных отношений с Россией подталкивает Евросоюз к фактическому созданию так называемой «буферной зоны» между ЕС и РФ с определенными правилами игры на данном поле.

Непрямым подтверждением таких прогнозов могут служить дебаты на заседании комитета Европейского парламента по иностранным делам 9 марта с. г., во время которого депутаты в целом признали, что политика соседства ЕС не учитывала интересы других стран (соседей стран-соседей), а потому она будет обновляться. При этом присутствующий на заседании еврокомиссар по вопросам расширения и политики соседства Й. Хан, обращая внимание на необходимость поддержки Евросоюзом Украины, подчеркнул, что реакцию соседних государств нужно учитывать обязательно. В кулуарах заседания отмечалось, что реакция России на Соглашение об ассоциации с Украиной была прогнозируемой, но степень жесткости ее позиции в отношении нашего государства была для ЕС неожиданной. Таким образом, новая концепция соседства ЕС в дальнейшем будет учитывать интересы РФ.

Сегодня, во время подготовки к Рижскому саммиту, страны-члены Евросоюза достигли консенсуса лишь в том, что на таком мероприятии должны быть подтверждены политические обязательства ЕС перед странами-участницами ВП; «Восточное партнерство» должно образовываться на основе индивидуального подхода к каждой стране-партнеру; страны-участницы, осуществляющие реформы в соответствии с подписанными Соглашениями об ассоциации, должны получать более ощутимую помощь. Вместе с тем вопросы получения странами-партнерами перспективы членства в ЕС или перехода к безвизовому режиму с Украиной и Грузией остаются дискуссионными, а возможность по ним консенсуса — маловероятна.

В частности, сейчас наблюдается крайне осторожное отношение некоторых государств-членов ЕС (а именно Германии и Франции) к перспективам вступления в ЕС восточных государств-партнеров. Суть этого подхода заключается в том, что присоединение к Евросоюзу не должно определяться как конечная задача по сотрудничеству с восточными партнерами. В этом контексте отмечается, что от Рижского саммита следует ожидать лишь реалистичных результатов, с учетом, в том числе, тревожного развития ситуации вокруг Украины и невыполнения российской стороной Минских договоренностей.

При этом Польша полагает, что в рамках европейской перспективы стран-участниц «Восточного партнерства» приемлемой для всех стран-членов ЕС может быть формула, разработанная на основе выводов Совета ЕС по иностранным делам (от 2014 г.), в соответствии с которой соглашение об ассоциации/углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли не является конечной задачей сотрудничества восточных партнеров с Европейским союзом.

Реализация идеи единого энергетического рынка ЕС

В последнее время Евросоюз значительно активизировал разработку мероприятий с целью уменьшить энергетическую зависимость от РФ. Для этого в ЕС приступили к реализации идеи по созданию «единого энергетического союза». В частности, 19 марта с. г. на заседании Европейского Совета была утверждена стратегия Энергетического союза ЕС, при разработке которой одним из ключевых предметов обсуждения было предложение усилить контроль Брюсселя над заключением контрактов между странами-членами ЕС и газовыми экспортерами.

Теперь контролирующие инстанции ЕС получают информацию о согласовании договоров после официального подписания, что ранее давало возможность заинтересованным странам ЕС утаивать отдельные пункты контракта. В рамках нового энергетического союза предусматривается, что последующие договоренности будут более прозрачны благодаря закреплению за Брюсселем права контролировать весь процесс переговоров по подписанию энергетических договоров не только странами-членами ЕС, но и коммерческими компаниями. Поэтому станут невозможными, например, конфиденциальные переговоры между «Газпромом» и европейскими концернами. Разумеется, наиболее критически эти положения воспринимаются руководством ряда стран Юго-Восточной Европы (Венгрии, Болгарии, Словакии и др.), которые стремятся активизировать сотрудничество с российской стороной в отрасли энергетики.

В целом в ЕС полагают, что постепенное внедрение таких принципов работы даст возможность уже в ближайшее время существенно уменьшить в странах ЕС спрос на импорт энергоресурсов. Это ограничит механизмы влияния РФ на энергетическую стабильность и на решение внутри ЕС вопросов политического характера, в т. ч. по ситуации в Украине. Кроме того, реализация этого проекта создает предпосылки для диверсификации импорта энергоресурсов Украиной в случае интеграции в «европейскую энергетическую сеть».

Направления усиления Общей политики безопасности и обороны

В связи с ухудшением безопасностной ситуации в ЕС и продолжающейся российской агрессией против Украины, в Евросоюзе предпринимают необходимые меры и активно обсуждают формы усиления Общей политики безопасности и обороны (ОПБО). В частности, такая дискуссия состоялась на Форуме безопасности Евросоюза (20 января), заседании Европарламента (11 марта) и Европейского Совета (19-20 марта).

Сегодня представители Евросоюза отмечают единодушие стран-членов ЕС и США в их восприятии агрессивных действий России против Украины и обращают внимание на то, что осложнившиеся отношения с официальной Москвой уже привели к существенному увеличению военного присутствия в восточноевропейских странах-членах ЕС сил НАТО. В то же время полагают, что создавшаяся ситуация вынуждает проводить дополнительные учения с участием вооруженных сил Альянса в Балтийском регионе, а также использовать в странах-членах ЕС методов и мер по противодействию так называемой «гибридной войне». Все это должно в первую очередь предотвратить реализацию Россией схожего с украинским сценария в странах Балтии.

На уровне ЕС также отмечается, что целесообразно создать новую стратегию (концепцию) Европейского союза в сфере обороны. В ее разработке должны принимать активное участие восточные страны-члены ЕС. Указывается, что в новой стратегии безопасности ЕС особое место должно быть отведено Украине (с учетом того, что официальный Киев отказался от внеблокового статуса).

Кроме того, во время саммита «Восточного партнерства» в Риге планируется обсуждение параметра дальнейшего сотрудничества ЕС со странами-партнерами в рамках внешней и безопасностной политики. Как пример такого сотрудничества — участие Грузии в миссиях Евросоюза в ЦАР, что осуществляется в рамках реализации Общей политики безопасности и обороны ЕС, а также Миссии ЕС по оказанию помощи на украинско-молдавской границе и Мониторинговой миссии ЕС в Грузии. Перспективными направлениями такого сотрудничества является привлечение восточных партнеров к миссиям и операциям Общей политики безопасности и обороны, усовершенствованный обмен информацией среди стран-участниц «Восточного партнерства», стран-членов и институций ЕС, а также оказание консультативной помощи при реформировании сектора безопасности стран-партнеров.

На фоне европейской безопасностной дискуссии особый резонанс получила идея президента Еврокомиссии Ж.-К. Юнкера создать «общеевропейскую армию», с помощью которой «Европа сможет реагировать на угрозу безопасности, как странам-членам, так и соседним с ЕС странам, и дать России понять, что ЕС готова серьезно отстаивать свои ценности». Не обращая внимания на то, что эта идея вызывала неоднозначную реакцию в странах-членах ЕС (от прямой поддержки до невосприятия), ее обсуждение будет вынесено на очередной саммит Евросоюза в июне с. г.

Вместе с тем, в контексте рассмотрения украинского вопроса, официальный Брюссель достаточно скептически воспринимает идею возможного проведения миротворческой операции или создания гражданской миссии в рамках ОПБО ЕС в Украине с целью содействия и обеспечения мониторинга выполнения Минских договоренностей. Такая позиция объясняется в Брюсселе, в первую очередь, тем, что для выполнения возложенных на полицейские миссии ЕС задач вполне достаточно уже имеющегося мандата Консультативной миссии ЕС по реформированию сектора гражданской безопасности Украины, который может быть дополнен по инициативе украинской стороны и после согласования с ЕС.

Кроме того, политические и экспертные круги в институциях и странах-членах ЕС обращают внимание на ряд факторов, существенно усложняющих перспективы воплощения в жизнь идеи проведения миротворческой операции, в частности:

• отсутствие резолюции СБ ООН, что препятствует процессу поиска консенсуса внутри ЕС в пользу проведения операции/миссии;
• «особая» позиция Греции, не позволяющая достичь консенсусного согласия всех государств-членов ЕС как обязательной предпосылки для практического воплощения инициативы и одобрения соответствующего решения Советом ЕС;
• организация военной операции/миссии ЕС потребует использования долговременного и «выгодного» для стран-скептиков т. н. Афинского механизма, который может быть долговременным, усложнит внутреннюю дискуссию на уровне стран-членов ЕС и даст основание странам-скептикам поднять вопрос о необходимости сокращения национальных расходов и неготовности выделять средства для урегулирования ситуации в Украине;
• опасение того, что Россия неправильно интерпретирует такое решение и воспримет его как окончательное свидетельство о переходе ЕС к прямой военной конфронтации с РФ.

Политика ЕС по противодействию российской пропаганде

В последнее время на уровне институций и стран-членов ЕС активно обсуждается идея реализации согласованной политики по противодействию российской пропаганде, предусматривающей повышение уровня стойкости общественности к дезинформации и пропаганде в ЕС, в его восточных странах-партнерах, а также в самой России (детально о мифах, распространяемых Кремлем, велась речь в аналитической статье нашего Центра 16 марта с. г. «Противодействие российской пропаганде: о мессeджах, которые пытаются навязать миру путинские апологеты»).

Совместные подходы европейского сообщества предусматривают подготовку Европейской службой внешней деятельности Плана действий на 2015-2016 годы с предшествующим предоставлением рекомендаций для осуществления контрпропагандистских шагов, как в странах-членах Евросоюза, так и в странах-участницах Инициативы ЕС «Восточное партнерство» и РФ, создание веб-платформы для открытого оглашения случаев обмана/манипуляций.

В рамках подготовительных мероприятий также ожидается:

• обсуждение данной проблематики высокопоставленными должностными лицами ЕС и расширение сотрудничества с НАТО;
• финансирование соответствующих учебных программ;
• поддержка международных и государственных русскоязычных медиа-инициатив;
• содействие обмену телепродукцией стран ЕС с целью предоставления конкурентной альтернативы российской продукции, распространяемой на европейском телевизионном рынке;
• оказание помощи правительствам стран-партнеров в регионе и создание региональной онлайновой платформы для поддержки журналистов.

Для налаживания стратегического и эффективного канала общения с местным русскоязычным населением будет предусмотрена возможность применения технических средств, позволяющих принимать телевизионное спутниковое телевидение на территории России без использования спутниковой антенны.

Считается также, что необходимо активизировать публичную дипломатию и политику с целью расширить влияние на население России, которые будут включать активную коррекцию ложных заявлений о ЕС, распространение объективной информации о Евросоюзе, о его позиции по определенным вопросам и о его программах и тому подобное. Это даст возможность иметь доступ к определенным целевым аудиториям, входящим в состав российского гражданского сообщества, а также увеличить бюджет Европейского инструмента по вопросам демократии и прав человека.

Выводы

С учетом этих тенденций внутриполитической жизни и внешней политики стран-членов Евросоюза, главной задачей для украинской стороны должно быть максимальное участие нашего государства в проектах ЕС (в сфере безопасности и обороны, энергетики, исследований, науки и инноваций — наподобие программы ЕС «Горизонт 2020»), в развитии систем соседства и противодействия российской пропаганде, а также в нейтрализации инициатив потенциальных союзников России внутри Евросоюза.

Мы и наши европейские партнеры должны быть готовыми к тому, что Кремль не поскупится на ресурсы. Он попытается манипулировать консенсусным принципом принятия решений в ЕС, оказывать влияние на позицию отдельных стран-членов ЕС (давление, шантаж, выгодные экономические и энергетические предложения). Он также будет противиться полноправному участию в европейских проектах стран постсоветского пространства, рассматривая их как исключительную зону российских интересов и основной потенциальный ресурс для создания «Русского мира».