Шведский нейтралитет: скандинавский союз или шаг в НАТО
Оборонная политика Швеции
Швеция заметно активизировала диалог по оборонной политике со своими соседями и НАТО, но по-прежнему заявляет о приверженности статусу неприсоединившейся страны.
24 сентября министры обороны трёх североевропейских стран — Швеции, Дании, и Норвегии — подписали соглашение об углублении военного сотрудничества. Стороны уточнили, что в договоре внимание сфокусировано на развитии оперативной совместимости и совместного планирования вооруженных сил стран для противостояния вызовам безопасности в регионе Балтийского моря.
Наряду с двумя членами НАТО — Данией и Норвегией — участие в договорённостях принимает нейтральная неприсоединившаяся Швеция. После окончания холодной войны страна значительно сократила численность своей армии, но с 2014 г. возобновила кооперацию со своими соседями и Североатлантическим альянсом и курс на наращивание военной мощи. Перед подписанием соглашения шведский министр обороны Петер Хультквист подчеркнул, что ситуация в Северной Европе и проливах Балтийского моря ухудшилась, и виновником возникших угроз назвал Россию, которая, по его словам, «готова использовать свою военную мощь для достижения политических целей и задач». Укрепление же военного сотрудничества трех скандинавских стран «поможет сдержать потенциального антагониста», считает шведский министр.
Подобные соглашения для Стокгольма не новы. Во времена холодной войны Швеция ставила во главу угла сотрудничество со странами Северной Европы и придерживалась политики неприсоединения к военно-политическим блокам, используя вооруженные силы за рубежом только в миротворческих операциях под эгидой ООН. Однако в последние десять лет страна заметно интенсифицировала диалог по оборонной политике как со своими соседями, так и с НАТО. При этом шведы, по-прежнему заявляя о приверженности статусу неприсоединения, все чаще обсуждают (а отчасти и переосмысливают) его целесообразность как на уровне политических партий, так на уровне населения.
Послевоенное скандинавское оборонное сотрудничество
Ключевым вопросом после 1945 г. для европейского Севера (Исландия, Норвегия, Дания, Швеция, Финляндия) стали гарантии обеспечения национальной безопасности. Если в Первую мировую войну Северу частично удавалось сохранить тактику нейтралитета, то во время Второй мировой войны наблюдались разночтения во внешней политике — Исландия, Норвегия и Дания были оккупированы и освобождены иностранными державами, Швеция сохранила нейтралитет, Финляндия принимала участие в двух войнах с СССР, но смогла в итоге сохранить большую часть территории под своим суверенитетом.
Единой послевоенной внешнеполитической линией пяти государств было понимание того, что ввиду их многовековой взаимозависимости и в условиях противостояния СССР и США, на международной арене им следует выступать единым фронтом и стремиться к созданию собственной зоны безопасности. Одним из таких проектов в конце 1940-х гг. стал Скандинавский оборонительный союз между Норвегией, Швецией и Данией, который не был реализован во многом из-за послевоенной экономической и политической слабости региона. Кроме того, против объединения выступили США, угрожая свертываем помощи и запретом на поставки вооружений, оказывая давление на Норвегию и рассчитывая, что в случае вступления Норвегии в НАТО ее примеру последуют другие.
Швеция призывала включить в будущий союз Финляндию, что, однако, стало невозможным после подписания в 1948 г. советско-финского Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи. При этом существовала сильная оппозиция военным блокам со стороны тогдашнего министра иностранных дел Швеции Эстена Удена, считавшегося сторонником нейтралитета и полагавшего, что присоединение Швеции к НАТО приведет к усилению советского давления на Финляндию и прямому соприкосновению двух систем посреди Балтийского моря (оборонное сотрудничество между Швецией и Западом скрывалось от общественности до окончания холодной войны).
Предложение министра иностранных дел Великобритании Роберта Ханки о возможности Швеции участвовать в обороне Норвегии и Дании не вступая в НАТО и имея нейтральный статус было отвергнуто в Осло — по мнению норвежцев, Стокгольм таким образом получил бы гарантии безопасности от НАТО, не предоставляя ничего взамен. В результате в основу внешнеполитических концепций Норвегии, Дании и Исландии лег атлантический тезис о необходимости тесного сотрудничества с западными державами, и в 1949 г. они стали членами НАТО. Переговоры о скандинавском союзе были незадолго до этого прекращены; Швеция и Финляндия продолжили политику нейтралитета.
Хельсинки придерживался более просоветского внешнеполитического курса, поддерживая дружественные и взаимовыгодные отношения с Москвой и сохраняя внешние атрибуты нейтрального государства. В то же время однако шведские вооруженные силы тайно сотрудничали с США, а их финские коллеги делились информацией со скандинавскими соседями (известно о контактах Норвегии и Дании с США в начале 1950-х гг. по линии Соглашения о радиотехнической разведывательной деятельности — UKUS SIGINT). Кроме того, несмотря на давление со стороны сверхдержав, Финляндия и Швеция проводили неформальные двусторонние переговоры по вопросам региональной стабильности: в их ходе обсуждались вопросы возможной оккупации Финляндии Советским Союзом, безопасность Аландских островов и закупки шведского вооружения финской армией (постепенно доля продукции шведского ВПК в финских войсках росла).
Контуры будущей скандинавской военно-политической кооперации начали прорисовываться в 1960-е годы. В 1963 г. возникает NORDSAMFN (Группа Северных Стран по сотрудничеству в военных вопросах ООН) — объединение Швеции, Норвегии, Дании и Финляндии для проведения консультаций и координации совместного участия в миротворческих операциях ООН.
Сама идея миротворческих сил ООН была предложена и воплощена в жизнь первыми двумя генеральными секретарями Организации — норвежцем Трюгве Ли и шведом Дагом Хаммаршёльдом. Норвегия в 1952 г. предложила небольшим странам создать силы ООН на случай непредвиденных обстоятельств, а Хаммаршёльд обратился в 1959 г. с просьбой к государствам предусмотреть возможность постоянно предоставлять персонал для миссий ООН, на что первыми откликнулись три скандинавские страны и Финляндия. В 1964 г. четыре государства реализовали свои намерения на практике, создав совместное боевое подразделение для участия в миссиях ООН — NORDBERFN (Силы Северных Стран для ООН по реагированию на чрезвычайные обстоятельства).
Северные страны смогли создать уникальный на тот момент межгосударственный формат в области миротворчества, который выражался в регулярных встречах министров обороны (каждые два года) и создании совместных учебных центров, где каждая страна специализировалась на подготовке того или иного персонала. Норвегия готовила логистический персонал, Финляндия — военных наблюдателей, Дания — военную полицию, Швеция — штабных офицеров. Возможность совместно участвовать в миротворческих операциях ООН стала основой скандинавского военно-политического диалога, в котором страны придерживались разных внешнеполитических курсов.
Скандинавия оптимизируется… и вооружается
В 1960-е — 1970-е годы политологи характеризовали обстановку в Скандинавии термином «северный баланс», понимая под ним стабильность в регионе Северной Европы. Равновесие между разными политическими ориентациями, баланс сил и интересов США и СССР и сложившееся сочетание концепций национальной безопасности рассматривались как гарантия мира в регионе. В качестве главной проблемы этого баланса исследователи обозначали постоянное балансирование между национальными интересами и давлением со стороны СССР и США. При этом в ходе обсуждения в ООН спорных вопросов нейтральные Швеция и Финляндия предпочитали воздерживаться и предлагали соперничающим державам их детальное обсуждение.
Ситуацию 1990-х годов Северная Европа рассматривала как открывающую возможности для расширения международной активности за рамками ООН. Тогда же началась интеграция нейтральных Швеции и Финляндии в западные институты коллективной безопасности: в 1994 г. обе страны вступили в программу НАТО «Партнерство ради мира», а в 1997 г. стали членами Совета евроатлантического партнерства. В 1994 г. Финляндия, Швеция, Норвегия и Дания заключили NORDAC (Nordic Armaments Cooperation) — соглашение о промышленном сотрудничестве в области разработки оборонных вооружений, военных закупок и снабжения вооруженных сил.
В 1997 г. механизм NORDSAMFN был заменен на NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support), который предполагал более широкий спектр применения сил, в том числе участие в гуманитарных миссиях ЕС, ОБСЕ, НАТО и ООН. Однако в 2006 г. в связи с появлением боевых групп ЕС и продолжающимся после 1991 г. сокращением численности войск NORDCAPS был упразднён, а страны сосредоточились на строительстве государственных институтов и проведении реформ в нестабильных государствах по линии ООН. В частности, начиная с 1990-х гг. Норвегия и Швеция более сдержанно участвовали в международных операциях, избегая районов повышенного риска и предоставляя миротворцев для выполнения вспомогательных функций.
После двух докладов 2007 г. и 2008 г. о состоянии обороны (шведско-норвежского и норвежско-шведско-финского) военные чины скандинавских стран констатировали, что государства Северной Европы по отдельности не обладают достаточными средствами для поддержания эффективных вооружённых сил и высокого уровня участия в международных операциях. Предлагалась единая закупка военной продукции для всех стран региона, а также создание единой интегрированной системы военной инфраструктуры за счёт сокращения финансирования подобных проектов на национальном уровне. Для реализации этих многочисленных планов в области военного сотрудничества и строительства (их насчитывалось более 140) в 2008 г. Швеция, Норвегия и Финляндия сформировали механизм NORDSUP (Nordic Supportive Defence Structures).
В ноябре 2009 г. министры обороны Дании, Исландии, Норвегии, Финляндии и Швеции подписали Меморандум о взаимопонимании в рамках развития Северного оборонного сотрудничества (Nordic Defence Cooperation, NORDEFCO), который остается на сегодняшний день наивысшей точкой военно-политического диалога североевропейских государств. Согласно этому документу, объединялись три параллельно существующие структуры: NORDAC, NORCAPS и NORDSUP. NORDEFCO не является межправительственной организацией в привычном смысле, а представляет собой формат сотрудничества с минимальной бюрократической составляющей. Здесь нет постоянных структур и институтов, а в основе деятельности лежат регулярные встречи и контакты на военном и политическом уровне (политический уровень представлен министрами обороны стран в Управляющем политическом комитете, военный — начальниками генштабов в Военном координирующем комитете).
При принятии соответствующих решений государства Северной Европы заявляли о стремлении оптимизировать военные расходы и повысить эффективность трат на разработку новых образцов техники и вооружений и их обслуживание. Значительное внимание уделяется с того момента оперативной совместимости стран-участниц — подготовке военнослужащих и слаженности их действий с учётом особенностей арктических условий. Также декларируется сотрудничество с другими внешнеполитическими игроками — ЕС, ООН и НАТО. Прорабатываются детали учений и возможных военных операций.
Украина как фактор консолидации Севера
С началом конфликта на Украине и обострения американо-российских отношений страны Северной Европы, как и после войны в Грузии в 2008 г., были солидарны, вследствие одинакового восприятия региональных угроз, во взглядах на вопросы безопасности. Изначальные планы оптимизации военных расходов и интеграции оборонной промышленности в NORDEFCO были отодвинуты на второй план: главной задачей стал диалог по вопросам безопасности в регионе и координации усилий в случае возможного кризиса.
Северные страны предприняли шаги по улучшению обмена информацией на случай чрезвычайных ситуаций и согласованию действий в подобных ситуациях, а также озаботились усилением оперативной совместимости вооруженных сил. В июне 2016 г. между министерствами обороны и штаб-квартирами вооруженных сил стран NORDEFCO были установлены защищенные линии связи, а в октябре 2017 г. впервые организовано моделирование обсуждения возможных сценариев развития кризисов в регионе с участием высших должностных лиц министерств обороны и командования вооружённых сил государств.
В ноябре 2016 г. страны подписали Соглашение об упрощённом доступе (Easy Access Agreement), который облегчил вооружённым силам механизм получения разрешения на доступ в воздушное, морское и наземное пространство друг друга в мирное время. В ноябре 2017 г. Швеция, Финляндия, Норвегия и Дания оформили соглашение NORECAS (Nordic Enhanced Cooperation on Air Surveillance) об обмене данными воздушной разведки. Шаги эти, впрочем, рассчитаны на мирное время, что практически нивелирует возможность их применения в случае резкого обострения ситуации на Балтике.
Надо отметить, что несмотря на общее желание распространить все договоренности и на военное время, в NORDEFCO возникают споры между членами НАТО и неприсоединившимися странами. Первые не готовы предоставить гарантии безопасности в случае внешней агрессии, пока последние не вступят в альянс. Также члены НАТО высказывают опасения, что в случае конфликта неприсоединившиеся Швеция и Финляндия откажутся предоставить свою территорию и разведданные.
Важным событием стало подписание в 2018 г. министрами обороны северных стран Стратегии развития NORDEFCO на период до 2025 г. Однако этот документ представляет собой не конкретизированный план, а общий макет развития из 16 пунктов — примерное видение того, каким должно быть сотрудничество к 2025 г. Из основных целей стратегии в нем перечислены: укрепление трансатлантических связей, участие в оборонных проектах ЕС, возможность использования механизмов NORDEFCO в условиях военных кризисов, усиленный диалог с тремя прибалтийскими республиками (Эстонией, Латвией, Литвой). Из примеров проявления трансатлантической солидарности стоит отметить военные учения в Швеции Aurora 17 и Northern Wind 2019 (с привлечением некоторых стран НАТО), учения в Норвегии Arctic Challenge Exercise (2017, 2019, 2021 гг.), учения НАТО Trident Juncture-2018 (в них также участвовали Швеция и Финляндия). Кроме того, неприсоединившиеся члены NORDEFCO с 2014 г. являются участниками Программы расширенных возможностей НАТО и имеют соответствующий партнёрский статус.
Кроме структуры NORDEFCO в регионе существует еще ряд форматов по сотрудничеству в области безопасности. С 1992 г. между пятью североевропейскими и тремя прибалтийскими странами функционирует диалог NB8 (Nordic-Baltic Eight) на уровне экспертов и политиков высокого уровня. Однако первые контакты относятся к 1989 г., когда Северный совет принял делегатов из парламентов Эстонии, Латвии и Литвы — позже страны Совета поддержат их стремление к независимости и первыми предоставят безвизовый режим. С 2003 г. этот формат получил дополнение e-PINE (Enhanced Partnership in Northern Europe) с участием США, с 2010 г. — UK+NB8 с привлечением Великобритании. В 2010 г. возник еще один неформальный диалог по вопросам безопасности NG12 (Northern Group 12), где к североевропейским и балтийским странам присоединились Великобритания, ФРГ, Польша и Нидерланды.
Преодоление нейтрального статуса
Если в случае с NORDEFCO нет четких гарантий безопасности и уверенности в единстве стран-участниц, то в двухсторонних переговорах Стокгольм ведет себя более уверенно, что особо заметно на примере нейтральной Финляндии. В 2015 г. после экспертного обсуждения состояния сотрудничества между двумя странами политические круги в Хельсинки и Стокгольме констатировали, что кооперация не должна ограничиваться только мирным временем. В 2018 г. две страны подписали Меморандум о взаимопонимании по сотрудничеству в сфере обороны (тогда же было подписано трёхстороннее заявление о намерениях по улучшению и укреплению сотрудничества в области обороны между Швецией, Финляндией и США), а в 2019 г. командующие Силами обороны Финляндии и Швеции подписали Военно-стратегическую концепцию углублённого сотрудничества.
Военные чины утверждают, что эти документы направлены не только на усиление оперативной совместимости, общее планирование и интенсификацию учений, но и на применение всех шведско-финских наработок как в мирное, так и в предвоенное и военное время. Также утверждается, что военно-политическое сотрудничество расширяется ввиду единого мнения относительно геополитических угроз, основной из которых прямо называется Россия и её якобы существующие намерения проводить политику силы в регионе Балтийского моря и Арктики.
Швеция — как отсутствующий субъект политики
Сентябрь прошлого года ознаменовался новостью о подписании аналогичного — уже трёхстороннего — соглашения о военном сотрудничестве между Швецией, Норвегией и Финляндией. Это дало неприсоединившимся Швеции и Финляндии дополнительную связь с НАТО, членом которого является Норвегия, а Норвегии — связь по линии Постоянного структурированного сотрудничества по вопросам безопасности и обороны ЕС (Permanent Structured Cooperation, PESCO), куда входят Швеция и Финляндия.
Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг охарактеризовал PESCO как «укрепление европейского столпа внутри НАТО». При этом в обоих вышеописанных соглашениях упоминались стратегические цели механизма NORDEFCO к 2025 г. Аналогичный шведско-норвежско-датский договор 2021 г. также содержит намерения повысить совместимость вооруженных сил стран и планирования операций, устанавливает диалог по линии военных и гражданских чиновников, а также обязывает передавать информацию о сотрудничестве Финляндии и Исландии.
Еще одним серьезным сигналом отхода Стокгольма от политики нейтралитета стала директива шведского министерства обороны «Основные задачи Вооруженных сил Швеции на 2021—2025 гг.» (декабрь 2020 г.). В ней прямо констатируется «резкое ухудшение политической обстановки в Европе» и повышенная вероятность вооруженного нападения, в связи с чем «Швеция должна быть готова к интенсивным боевым действиям на своей собственной территории». Основной задачей по предотвращению подобных сценариев является «совместное планирование с Финляндией, Данией, Норвегией, Великобританией, США и другими членами НАТО, а также ЕС».
Сотрудничество с Финляндией, по замыслу шведских военных, «играет особую роль, и страна должна быть готова к отстаиванию территориальной целостности обоих государств». Фактически речь здесь идёт о возрождении риторики холодной войны: в частности, в январе 2021 г. министр обороны Петер Хультквист охарактеризовал призывную армию тех времён как «поразительную» и напомнил, что «Швеция имела одни из крупнейших военно-воздушных сил в мире», а растущие траты на оборону и военный потенциал королевства назвал «важным сигналом политики безопасности».
С тем, что королевство явным образом дрейфует в сторону Вашингтона, согласны некоторые отставные политики. В феврале 2021 г. шведское издание Dagens Nyheter разразилось статьёй за авторством известных в прошлом политических деятелей, занимавших посты в правительстве страны, среди которых бывший глава МИД и генеральный директор МАГАТЭ Ханс Бликс, экс-министр обороны и спикер парламента Таге Петерсон, а также бывший посол в РФ Свен Хирдман. Авторы материала среди прочего утверждали следующее:
«Швеция больше не отваживается проводить самостоятельную внешнюю политику и политику в области безопасности. Вместо этого она пытается смотреть на США. Это обосновывается агрессивной и репрессивной политикой России. Однако нынешняя политика Швеции уже способствовала усилению напряженности в Северной Европе, когда оказалась на линии конфронтации между США и Россией. Швеция и Финляндия образовали нейтральную зону в Северной Европе, которая разделяла бойцов холодной войны. Раньше, благодаря сильной обороне в наших условиях, мы могли бы гарантировать, что никакой переворот не сможет взять под контроль шведскую территорию».
В тексте также сопоставляются несоизмеримые военные расходы России и НАТО, утверждается, что нападение РФ на Швецию и Финляндию «не будет никем поддержано в Кремле», констатируется, что «Швеция стала настолько зависеть от США, что утверждения о продолжении курса на неприсоединение вызывают серьезные сомнения», а единственной серьезной угрозой для Швеции называется «конфликт великих держав в Европе».
Для предотвращения кризисной ситуации бывшие политики рекомендуют Стокгольму пересмотреть внешнюю политику, которая должна учесть опыт Второй мировой и холодной войн и базироваться на анализе интересов. Ибо, по их разумению, для небольшого государства проведение внушающей доверие, предсказуемой политики имеет большую ценность.
Либо быть игроком, либо мячики подавать
Несмотря на широкую кооперацию с НАТО и продолжающуюся конфронтацию между США и РФ, вступление Швеции в альянс остается маловероятным. Существует понимание того, что подобное решение повлечет за собой крайне негативную реакцию со стороны Москвы и приведет к дальнейшему росту напряженности на севере Европы. Военные Швеции активно вовлекаются в проведение миротворческих операций под руководством США и НАТО — для подобных контактов необязательно повышать уровень оперативной совместимости со всеми вооружёнными силами стран Альянса.
Сегодня северные страны избегают предоставления кому бы то ни было обязывающих гарантий безопасности в рамках своих региональных механизмов. Финляндия и Швеция выступают сторонниками институализации NORDEFCO, однако другие участники из блока НАТО относятся к этой идее более осторожно. Действуя коллективно, члены NORDEFCO имеют больше шансов привлечь внимание США и НАТО, однако есть риск, что еще один полноценный полюс военной силы может вызвать негативную реакцию Вашингтона. В то же время страны Северной Европы рассматривают NORDEFCO как дополнение к НАТО, ЕС и сотрудничеству с США, что лишает союз самостоятельности и нейтрального статуса, фактически втягивая неприсоединившиеся Швецию и Финляндию в орбиту НАТО. А это повышает вероятность того, что Скандинавия станет всего лишь вспомогательным актором в мировой политике и не сможет занять равное место с другими военно-политическими объединениями. .
Но в это время…
В декабре 2020 г. шведский Риксдаг одобрил увеличение оборонного бюджета королевства с 2021 по 2025 гг. на 40%. К 2025 г. военные расходы Швеции достигнут 89 млрд крон (10,3 млрд долл.). По словам Петера Хультквиста это увеличение — «самая крупная инвестиция с 1950-х гг.».
Россия в оборонном бюджете Швеции упоминается в качестве «потенциального источника угроз шведской безопасности». Нельзя сказать, что сегодня Стокгольм в этом смысле одинок: аналогичная антироссийская риторика наблюдается во всех североевропейских странах, а «нейтралитет» Швеции и Финляндии не помешал им присоединиться к антироссийским санкциям и критиковать внешнюю политику Москвы. Стокгольм может держать открытой дверь в НАТО как крайний вариант на случай резкого ухудшения военной обстановки на Балтике и как средство шантажа России.
Так или иначе, создание механизмов, аналогичных NORDEFCO, и заключение соглашений без особых обязательств о военном сотрудничестве со странами, не обладающими серьёзной военной мощью, вполне могут играть декоративную роль для шведского нейтралитета, создающего видимость многостороннего, равного диалога как с членами НАТО, так и с другими странами.