Российская Конституция – это машина времени
Российская Конституция – это машина времени
Сегодня президент страны Владимир Путин выступает с ежегодным Посланием Федеральному собранию РФ. Сквозной темой в его речи, как ожидается, станет российская Конституция, на кардинальной реформе которой настаивают сегодня некоторые правоведы.
Нуждается ли Основной закон в переписывании и уточнениях, довлеет ли над ним примат международного права, как обеспечить на практике законодательно гарантированные гражданские права и свободы – об этих и многих других конституционных нормах и нюансах накануне юбилея Конституции ответственный редактор «НГ-политики» Роза ЦВЕТКОВА беседовала с одним из авторов Основного закона страны, доктором юридических наук, профессором, проректором МГУ Сергеем ШАХРАЕМ.
– Сергей Михайлович, 20 лет для Конституции – это много или мало? И, оглядываясь назад, в 1993 год, были ли вы с еще одним создателем ныне действующей Конституции РФ Сергеем Сергеевичем Алексеевым уверены в том, что она переживет такой срок?
– Для Конституции 20 лет – возраст зрелости. Это в два раза больше, чем средний возраст Конституции в мире за последние 100 лет, но это в 10 раз меньше, чем возраст Конституции США. Поэтому можно говорить о том, что наша Конституция достигла своей политической и правовой зрелости и готова работать дальше.
Мы делали проект Конституции «на вырост» и надолго, хотя от нас не зависело, сколько она проживет. Потому что задачи надо было решать нетривиальные: с помощью Конституции из хаоса, революции и безвластия создать новое общество и новое государство. Вот сама эта задача предполагала, что срок жизни у Конституции может быть самый разный. И мы с Сергеем Сергеевичем вообще не обсуждали тему того, что, мол, хорошо бы, чтобы она прожила 5 лет или, скажем, больше американской. Я студентам сейчас рассказываю, что Россия – первая в космосе и в Конституции. Потому что получился документ, на основании которого возникло целое течение мирового конституционализма, новый тип Конституции. Конституция – это механизм перехода общества из одного состояния в другое, инструмент транзита.
Российская Конституция, если хотите, – это машина времени. Ее очень пристально изучают американские ученые. Они не собираются переписывать свою 200-летнюю, но из-за нашего текста увидели в американской Конституции те же самые начала. Они в ней записали американскую мечту, и, наверное, поэтому она живет столько лет. Потому что мечта остается мечтой и для следующих поколений. Мы в своей Конституции записали образ желаемого будущего для нашей страны, нашу мечту о нем. Прошедшие 20 лет любого, даже ненавидящего Конституцию, убеждают в одном – она работает. Именно здесь важно отметить, что трагедия всех предыдущих конституций состояла в юридической шизофрении или, иначе сказать, в раздвоении.
– Противоречие заключалось в самих конституционных нормах?
– На бумаге было записано, что власть принадлежит Советам, а в жизни власть всегда находилась, укреплялась и работала с КПСС. Предыдущие лидеры и ученые понимали эту двусмысленность и периодически пытались шизофрению убрать.
Но как? В проекте Никиты Сергеевича Хрущева целый раздел был посвящен взаимоотношениям общества и партии. И там была интересная фраза, которую, может быть, и не простили ему друзья по Политбюро: там было сказано, что КПСС действует в соответствии с Конституцией. Это проект 64-го года, для того времени это было практически революционно!
Его последователи по партии решили проблему шизофрении по-другому – появилась статья 6 о том, что общество живет в соответствии с КПСС. И в начале 90-х годов, что меня потрясло, митинги у нас в России были не менее масштабные, чем на сегодняшнем киевском майдане. Площади пестрели лозунгами «Вся власть Советам». Казалось бы, был не 1905 год, а почти 90 лет спустя, почему такие накалы? Потому что пришедшие на митинги призывали и требовали от власти привести жизнь в соответствие с Конституцией. То есть эти призывы отдать власть Советам были лозунгом против КПСС, против 6-й статьи. И действующая Конституция – первая в нашей истории, которая устранила эту шизофрению и прописала саму власть и ее авторитет там, где они сейчас и находятся.
– По сути, Конституция, вами написанная, создавалась в условиях форс-мажора, налицо был раскол элит, в воздухе, как говорится, пахло грозой. И, кажется, была война конституционных проектов. Как, учитывая ярко выраженный лидерский характер Бориса Николаевича, вам удалось убедить его стать «над схваткой» и выбрать вариант, который даже ущемлял его права как президента?
– Я бы сделал уточнение. Речь не шла о войне проектов, а о естественном противостоянии, политической конкуренции. За одним исключением. Уже I cъезд народных депутатов РСФСР создал Конституционную комиссию. Ее возглавил председатель Верховного совета Борис Николаевич Ельцин, я вошел в комиссию как председатель комиссии ВС по законодательству, и мы вместе с лучшими экспертами работали как одна команда. Среди экспертов я назову Зорькина, он тогда еще не был председателем КС, Тихомирова, Кудрявцева. Все лучшие юристы того времени были привлечены в Конституционную комиссию – ведь шла работа над проектом Конституции для новой России. Почему я говорю о конкуренции, потому что тогда общество взорвалось как вулкан в виде разных движений, партий и их представления о будущем. Ученые, которые хотели бы, чтобы их услышали, политики, депутаты – все писали свои проекты.
В апреле 1992 года появился мой авторский проект, известный как «вариант ноль», появились варианты Собчака и Алексеева, они между собой не воевали и, встречаясь, морду друг другу не били. Но в вашем вопросе есть содержательный смысл – в критическую фазу вошел конфликт президента и съезда народных депутатов. Причем конфликт такого тупикового состояния, когда и президента, и депутатов выбирали одни и те же избиратели, с разницей в полтора года. И в этот момент конфликта власти у каждой из ее ветвей оказался свой проект. С этого момента можно говорить о войне проектов уже не как о конкуренции, а как о политических инструментах. Это был период, когда почти полностью неправовое государство устроило революцию в виде поправок в Конституцию. Я не знаю ни одной страны ни в Европе, ни в Америке, которая умудрилась бы это сделать: за год с небольшим 400 (!) поправок в Конституцию, которые вооружили противоборствующие стороны инструментами борьбы на любой случай. Доставай, как козыри из рукава, каждую из этих 400 поправок и обосновывай свои действия…
– Поправки в Конституцию, которая тогда действовала?
– Да, 1978 года. И здесь уже действительно была война проектов. В этот момент съезд попытался отстранить президента от должности, это не прошло и как-то отрезвляюще подействовало на конфликтующие стороны. Решили обратиться к единственному судье – избирателю. 25 апреля 1993 года был проведен референдум о доверии президенту, его правительству, о доверии депутатам, курсу реформ, вошедший в историю по слогану «да, да, нет, да». Итоги: 58% россиян поддержали президента, 68% – выразили недоверие депутатам. Я считаю, и тогда настаивал, что по итогам референдума надо было сразу же объявить досрочные выборы съезда, в июле их провести и не давать оппозиции полгода на вооружение, штурм мэрии и «Останкина».
Ведь был же результат ошеломляющий, словно бревном по голове депутатам, – вот вы все свергаете, опровергаете, а две трети избирателей вам не доверяют. Если бы мы в том же апреле на это пошли и объявили о досрочных выборах, не было бы никакой гражданской войны впоследствии. Надо отдать должное президенту Ельцину, когда он собрал Конституционное совещание. Оно работало с перерывом – с июня 1993 года до конца октября. В рамках этого совещания была поставлена задача по возможности соединить проект Конституционной комиссии и проект президента. В этом заключалось некое родовое противоречие, а потому Руслан Имранович (Хасбулатов. – «НГ»), опытный аппаратчик, объявил Конституционную комиссию постоянно действующим органом, отдал ей половину этажа правительственного здания, транспорт и бюджет, и если бы не случившийся политический кризис, то у нас до сих пор бы было (смеется) федеральное министерство по проекту Конституции.
Противоречие было как раз в системе управления государством. Если ельцинский проект строился на принципиальном разделении властей и их балансе, то Руслан Имранович под разными словами полностью восстановил республику Советов, то есть вертикаль, где наверху съезд, а вниз, по лесенке, пошли облсоветы, исполкомы, а все остальное – это вторично. Получалось, что именно Советы формируют правительство, местную власть, они же формируют, снимают и назначают судей, председателя Центрального банка и т.д.
Есть очень важный момент. В рамках Конституционного совещания удалось в какой-то мере тексты – президентского проекта и предложенные Конституционной комиссией – действительно интегрировать, этого никто сейчас отрицать не может. Но никто не писал и не анализировал, что Конституционное совещание пыталось выполнить и другую, не текстовую, роль: оно пыталось ответить на вопрос, как принимать Конституцию?
Очевидно было, что съезд ни президентского, ни компромиссного варианта Конституции не примет. И в этой ситуации Конституционное совещание было таким облаком в штанах, прообразом Учредительного собрания. Депутатам, политической элите демонстрировалось: коллеги, мы работаем над текстом, но имейте в виду, что в какой-то момент Конституционное совещание может быть преобразовано в Учредительное собрание, которое решит лишь один вопрос – утвердит новую Конституцию. Хорошо, что этого не произошло, потому что тогда до сих пор продолжались бы споры о легитимности Учредительного собрания и принятого им Основного закона. И победил все-таки единственно верный вариант – всенародное голосование 12 декабря 1993 года. Конституция принималась всенародным голосованием, а не Учредительным собранием. Это очень важный момент, но он как-то ушел из внимания историков, ученых, политологов – Конституционное совещание как прообраз Учредительного собрания.
– Но ведь и сейчас есть сторонники того, что неплохо бы реанимировать эту идею Учредительного собрания.
– Не комментирую. Есть Конституция.
– Одни из наиболее активных наших законодателей, как, например, Елена Мизулина, настаивают на закреплении в Конституции православных основ национальной и культурной самобытности России, другие мечтают убрать из нее запрет на установление какой-либо идеологии как государственной, так называемая поправка Федорова. Как быть с такими предложениями, ведь у нас по Конституции государство носит светский характер и в нем не может быть представлено одной-единственной идеологии?
– Очень хороший вопрос. На него есть, как всегда, ответ политический и юридический.
Ответ политический: 20 лет - это не так много, чтобы возвращаться к «измам» – коммунизмам, социализмам, капитализмам и т.д.
Но есть ответ и чисто юридический – в основу Конституции положена доктрина естественного происхождения прав человека. Вам, мне, всем россиянам права даны от рождения, а не от государства, не от президента, не от премьера и не от депутатов. Нам от рождения принадлежит право на жизнь, на свободу, на собственность. Именно поэтому исчез институт лишения гражданства. Раньше, если ты как артист, музыкант, писатель что-то говоришь самостоятельно, тебя могли лишить гражданства, это в лучшем случае. А иначе могли в психушку отправить или за антисоветскую пропаганду посадить. Сейчас уже 20 лет такого нет, это юридически невозможно.
Но если наше общество и вся жизнь построены на свободе и личности человека и в Конституции это так и прописано, то как можно отменить статью 13-ю и ввести государственную идеологию?! Как можно отменить преамбулу и ввести одну из религий в качестве основной?! Нам предлагают из-под палки, в силу поправки Конституции, от имени государства некий шаблон поведения. Это антиконституционно. Поправками этого не сделать, это делается полным обнулением конституционного строя и его заменой.
Улавливаете? Если права даны от рождения, то не может быть ни государственной идеологии, ни одной религии. Мне кажется, такими поправками и предложениями, имеющими одно общее – они все касаются первого раздела Конституции, в котором говорится об основах конституционного строя России, – всеми этими предложениями камуфлируется лишь одно партийное «задание» – пересмотреть статью 15 Конституции РФ. В которой записано, что нормы международного права являются составной частью нашей правовой системы и обладают приоритетом, верховенством перед нашими законами.
– Самый свежий пример в этом смысле – ситуация с гринписовским судном Arctic Sunrise. Вердикт Морского международного трибунала предписывает нам отдать судно, а наши законники настаивают на верховенстве российских правовых норм в данном случае.
– Многих, и меня в том числе, действительно не устраивают некоторые решения Европейского суда по правам человека, которые носят ярко выраженный антироссийский характер. И тогда нам говорят, что это нарушает суверенитет России, и надо бы восстановить этот самый суверенитет и исключить внешнее управление страной. Вот эта постановка вопроса объясняет многие предложения, о которых говорилось выше, но они демонстрируют какую-то вопиющую юридическую неграмотность, правовое невежество. Потому что нормы международного права становятся в нашей стране действующими только через механизмы ратификации. Это специальная процедура, и ратификация в нашей стране осуществляется в форме федерального закона: каждый международный договор принимается, оформляется федеральным законом – а значит Госдумой, Советом Федерации, дальше подпись президента. Как-то об этом не думают, но это имеет принципиальное значение. Потому что федеральный закон не может противоречить Конституции и конституционным законам. То есть у нас в статье 15-й записана четкая иерархия: Конституция, конституционный закон, международный договор, ратифицированный федеральным законом, и остальные законы. Международное обязательство выше других законов и другого текущего законодательства, но оно не может противоречить Конституции и конституционным законам. А значит, в самом тексте Конституции юридически железобетонно гарантирован приоритет Конституции, ее верховенство и верховенство конституционных законов. Просто надо, чтобы этим руководствовался Конституционный суд РФ, чтобы этим руководствовались правоприменители и чтобы депутаты сдали зачет на знание Конституции РФ.
– Кстати, о зачетах. От самых разных представителей верховной власти слышатся пожелания к нашим депутатам, в частности, об элементарном знании Основного закона страны. Как ликвидировать такой вот пробел в их, можно сказать, конституционном образовании?
– Есть два варианта. Выход один: мы принимаем поправку или меняем избирательное законодательство с тем, чтобы условием получения депутатского мандата являлась сдача экзамена на знание Конституции. Это предложение логично, но не своевременно. Оно приведет к двум последствиям: во-первых, скажут, что это дополнительный ценз, который создаст политические фильтры отсеивания неугодных, комиссия из выгодных Кремлю профессоров задробит любого на незнании Конституции.
Другой выход или предложение в том, чтобы, как только ты стал депутатом и от имени избирателей принимаешь законы, контролируешь правительство, бюджет, – вот здесь в обязательном порядке надо устраивать повышение квалификации для народных избранников. Трехмесячные, шестимесячные курсы повышения квалификации – курсы «Конституционный выстрел», давайте их так назовем, по аналогии с легендарными кремлевскими курсами «Выстрел». Причем эти занятия надо выстраивать не в виде какого-то начетничества изучения текста, это бесполезно, их надо построить в виде деловой игры, ситуационного центра, анализа и выезда в Санкт-Петербург в Конституционный суд. Потому что именно здесь, в Конституционном суде, варится живое конституционное право.
- К сожалению, не только депутаты страдают незнанием основ Конституции, но и в общей массе все мы, граждане России. Это показывают и данные социологических опросов: должного уважения к Конституции и к соблюдению ее норм в России сегодня мало. К тому же это давно уже и не красный день календаря, и все чаще слышатся призывы к конституционной реформе. Мол, тогда разом решатся многие проблемы.
– И часто они выглядят примерно так: муж ушел к соседке, преступность на улице, погода плохая, ночь длинная, а не поменять ли нам Конституцию?
Связи плохой жизни и изменения Конституции вроде нет, но рецептов по реформам много. Салтыков-Щедрин, когда в «Истории одного города» описывал градоначальника, который занялся написанием нормативных документов, инструкций на все случаи жизни, пишет, что, конечно, такой градоначальник не мог не добраться до Конституции. И как только он до нее добрался, так за чаепитием купчихе он и говорит: «Послушайте, Конституция – это не так страшно». Типа – можно ее и переписать. Не надо этого делать!
А вот что делать с ситуацией, диагноз которой вы дали, – здесь несколько моментов. Первое, учить Конституцию. Самое неправильное – записать в Конституцию норму, что все обязаны ее знать, тогда уж точно снесут и Конституцию, и тех, кто это записал. Я попробовал решить этот вопрос с помощью такой полудетективной, полупопулярной книги «Неизвестная Конституция». Потому что когда люди узнают, что о Конституции можно снимать детективы и сериалы и что благодаря ей есть уйма правовых возможностей, историй, конфликтов интересных, это создает устойчивый к интерес к Основному закону страны.
Второе: почему о тех случаях, когда люди выигрывают в Конституционном суде дела, а это около 300 дел в год, когда выносится положительное решение, касающееся жилищных, налоговых, законодательных, наследственных и многих других дел граждан, – почему об этом никто не пишет, не знает и не говорит?
И наконец, третье, хотя, может, это самое главное. Мы – такое общество, что пока палкой не ударишь, мы не образумимся. Надо пугать: вы что, хотите опять 1993 год? Хотите 400 поправок, и тогда снова откроется ящик Пандоры и начнется очередная революция?
Люди чуть что вспоминают: не-не-не, ну пусть лучше так, как есть, лишь бы не было войны. Нужно постепенно вернуть Конституцию в сознание людей – вместо аморфного обществознания преподавать основы Конституции и права, Конституции и государства в школе. Выпускать студентов так, чтобы один из госэкзаменов был на знание Конституции, конституционного строя, потому что и физики, и химики, и лирики, а не только юристы, должны знать, как страна функционирует, они тогда более грамотно относятся к очень многим жизненным коллизиям и проблемам.
– Я знаю, что вы являетесь создателем виртуального музея конституционной истории России. Как долго создавался этот проект и что он собой представляет?
– Спасибо, что напомнили. Собственно, идея этого проекта и возникла из-за того, что Конституцию как документ люди не читают. Только одной пятой части наших граждан она знакома, а молодежь и вовсе ничего не читает, в том числе Конституцию. Виртуальный музей – музей в Интернете в режиме online. В нем можно часами ходить по залам, их три, а на создание этого музея ушло более полутора лет. Первый зал – это вся конституционная история до революции 1917 года. Второй зал – период советских конституций. Третий зал – про действующую Конституцию, которой сегодня 20 лет, о том, как она реализована. И каждый зал построен по принципу: вот ты вошел в него, у тебя есть варианты – пойти в библиотеку или в кинозал, задать автору Конституции вопрос. Посмотреть фото, видео, полистать кондиции Анны Иоанновны, уставные грамоты, проекты Сперанского 1809 года. А если ты вошел в этот интернет-музей с друзьями, то есть возможность чатиться, создавать сообщества, топы и даже самолично писать – там будет тестовая возможность – свой собственный проект Конституции.
Аналогов этому в мире нет, мы впервые такой виртуальный музей создали – когда в реальности его нет, а в Интернете он есть.
– Ну и, наверное, последний вопрос. Вы говорили о том, что конструировали Конституцию таким образом, чтобы она прогнозировала образ будущего. Какой вы ее, Конституцию, видите еще через 20–30 лет? И что должно в ней все-таки остаться незыблемым?
– Для меня абсолютно очевидно: должен остаться незыблемым ее первый раздел: основы конституционного строя и преамбула. Потому что это конституционные заповеди, принципы, которые представляют ту самую государственную идею, за которую так хлопочут депутаты. Государство федеративное и правовое, с разделением властей, светское, социальное, многопартийное. Вот ну что еще нужно, если говорить о ценностях политической системы государства? Второй раздел, где конкретизированы и реализованы права и свободы человека, гражданина, данные ему от рождения. Что касается разделов с органами власти и взаимодействием – мне кажется, трудно кому-то будет придумать и изменить наши процедуры, решения конфликтов во взаимодействии треугольника «парламент–правительство–президент». Объемом полномочий можно маневрировать, но модель решения этих конфликтов изменить трудно.