Противоречит ли создание Антикорупционного суда Конституции Украины?
Суд без коррупции
14 июня текущего года вступил в силу Закон «О Высшем антикоррупционном суде». Создать суд должны в течение 12 месяцев. В финальном тексте закона определено минимальное количество - 35 судей этого суда, 10 из которых должны войти в Апелляционную палату. А также количество членов Общественного совета международных экспертов. Правда, не предусмотрен регламент работы самого совета, а участие экспертов по техническим причинам может быть сведено к минимуму.
Противоречит ли создание Антикоруцийного суда Конституции и почему Верховная Рада должна принять еще один закон для его запуск?
Два в одном
Законом предусмотрено создание Высшего антикоррупционного суда (далее - ВАС) в качестве суда первой и апелляционной инстанции. По сути, под ВАС будут созданы два суда с отдельными помещениями и аппаратом. Впрочем, целесообразности в создании отдельных судов члены профильного комитета не видели, поскольку, по словам председателя комитета Руслана Князевича, в таком случае пришлось бы разветвлять систему - создавать местные антикоррупционные суды.
Уже в этом положении видит проблему научный консультант по правовым вопросам Центра Разумкова Виктор Мусияка. «Судебная система Украины построена на принципах инстанционности: первая инстанция (местные суды), апелляционная, кассационная. Создание внесистемного суда (по рассмотрению определенной категории уголовных дел), который, к тому же, сочетает в себе две инстанции, дает основание признать его особым, неконституционным, поскольку Конституция Украины (статья 125) запрещает создание в Украине чрезвычайный и особых судов», - замечает он.
По словам Мусияки, если уж демонстрировать стремление и готовность системно бороться с коррупцией, целесообразным было бы создать окружные «антикоррупционные» суды в городах, где функционируют управления НАБУ: Киеве, Харькове, Одессе и Львове, одного апелляционного суда в столице и соответствующей палаты в Кассационном уголовном суде в составе Верховного Суда. В качестве кассационной инстанции мог бы рассматриваться и Высший антикоррупционный суд, как высший суд в системе судов, специализирующихся на отдельной категории уголовных дел.
По словам руководителя отдела верховенства права Координатора проектов ОБСЕ в Украине, участника неформальной рабочей группы по наработке рекомендаций по созданию Антикоррупционного суда в Украине Александра Водянникова, сочетание первой и второй инстанций в одном суде - результат компромисса.
«В Законе Украины «О судоустройстве и статусе судей» этот суд был определен в качестве суда первой инстанции и не было никакого указания относительно того, где будет апелляция и кассация. По дефолту апелляционный пересмотр дел антикоррупционного суда должен происходить по общим правилам: апелляция осуществляется апелляционным судом, на территории апелляционного округа которого будет расположен суд, то есть, скорее всего - Апелляционным судом города Киева. Конечно, эта схема инстанционности сводит на нет саму идею специализированного антикоррупционного суда. Проще просто провозгласить киевскую апелляцию антикоррупционной инстанцией», - отмечает он, добавляя, что сочетание двух судов поддержала Венецианская комиссия.
После рассмотрения дела в первой и второй инстанции (двух палатах Антикоррупционного суда), очевидно, окончательное решение будет принимать Кассационный уголовный суд Верховного Суда, который был создан по другой процедуре отбора. А именно: негативные выводы относительно кандидатов на должности судей подавали члены Общественного совета добродетели, преодолеть которые ВККС могла 11 голосами из 16. Поэтому по сути пересмотр решений Антикоррупционного суда кассационным может свести на нет усилия, с которыми он создается.
Сам факт принятия закона «О Высшем антикоррупционном суде» может быть поставлен под сомнение на предмет его конституционности, считает Мусияка. В части 1 статьи 1 закона гласит: «ВАС является постоянно действующим высшим специализированным судом в системе судоустройства Украины». В системе судоустройства Украины много лет действовали самостоятельные системы специализированных судов: административных, хозяйственных, общих (гражданских и уголовных). Ни отдельный закон о таких судах не принимался, поскольку их статус должен определяться (и определяется сегодня) единственным специальным Законом - «О судоустройстве и статусе судей». Несмотря на то, что ВАС не является системным судом, авторы идеи его основания были обязаны предложить проект закона о внесении изменений в действующий закон «О судоустройстве ...». Хотя его можно назвать дефектным с точки зрения конституционности, поскольку был он принят до внесения изменений в Конституцию, отметил Мусияка.
Статья 4 Закона «О судоустройстве ...» гласит: «Судоустройство и статус судей в Украине определяются Конституцией Украины и законом. Изменения в этот закон могут вноситься исключительно законами о внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей».
Численность Антикоррупционного суда определяется после анализа расходов из бюджета на этот суд. Правда, на кого возложена эта обязанность - закон не предусматривает. Организацией деятельности суда будет заниматься Государственная судебная администрация. В заключительных и переходных положениях говорится, что количество судей ВАС должно быть не менее 35, в том числе 10 в составе Апелляционной палаты.
Кандидат на должность судьи ВАС, как и в других судах, должен быть гражданином Украины, не моложе 30 и не старше 65 лет, с высшим юридическим образованием, а также «владеть знаниями и практическими навыками, необходимыми для осуществления судопроизводства по делам, связанным с коррупцией». Такой судья должен иметь или опыт судейской работы не менее пяти лет, или научной работы в сфере права не менее семи лет, или опыт адвоката - от семи лет, или такой же совокупный стаж. Не может занять кресло ВАС судья, который был уволен за дисциплинарное нарушение или то, что не прошел квалификационное оценивание.
На должность судьи ВАС не смогут претендовать лица, которые на протяжении десяти лет, предшествующих назначению, работали в прокуратуре, полиции, НАБУ, НАПК, СБУ, Антимонопольном комитете, Счетной палате, занимали политические должности, имели представительский мандат, в течение последних пяти лет входили в руководящие органы политической партии или находились в трудовых или иных договорных отношениях с политической партией и тому подобное.
Вместе с тем, запрещается назначения на должность судьи ВАС лица, «которое было членом Высшей квалификационной комиссии судей Украины или Высшего совета юстиции до вступления в силу Закона Украины «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» (11 апреля 2014 года).
«Статья 38 Конституции Украины гарантирует гражданам« равное право доступа к государственной службе». Более того, эти явно «люстрационные» запреты являются грубым попранием положений, прежде всего, статьи 24 Конституции Украины: «Граждане имеют равные конституционные права и свободы и равны перед законом. Не может быть привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, местожительства, по языковым или другим признакам». Президент и парламентарии также должны знать, что конституционные права и свободы гарантируются и не могут быть отменены (статья 22 Основного Закона) Таким образом, ограничения в отношении лиц, которые могут претендовать на должность судей Антикоррупционного суда, может привести к искам в суд, в том числе Конституционный и Европейский суд по правам человека, а закон, который их установил, имеет основания быть признанным неконституционным», - отмечает Мусияка.
ВАС подсудны уголовные производства относительно коррупционных преступлений, предусмотренных статьями 191, 262, 308, 312, 313, 320, 357, 410, в случае их совершения путем злоупотребления служебным положением, а также преступления, предусмотренные статьями 210, 354, 364, 364-1, 365-2, 368, 369-2, 206-2, 209, 211, 366-1 Уголовного кодекса, если их совершили должностные лица (в том числе, президент, члены Кабмина, судьи и т. д.) при условии, если размер предмета преступления или ущерба в 500 и более раз превышает размер прожиточного минимума граждан (сегодня - 881 тыс грн.).
Расследование по этим уголовным статьям осуществляют и следственные органы Нацполиции, СБУ, Государственное бюро расследований (хотя причиненный вред может быть и меньшим). А значит, их дела будут рассматривать общие суды.
«Следовательно, создается риск формирования различной судебной практики, которая в соответствии с Законом «О судоустройстве и статусе судей» будет изучаться и обобщаться в Верховном суде», - замечает Водянников.
Кстати, по состоянию на конец прошлого года, по данным НАБУ, в суд было направлено 107 дел. Такое количество дел по большей части в год рассматривают районные суды. К примеру, Савранский районный суд Одесской области рассмотрел 117 дел в течение 2017 года, говорится в отчете Государственной судебной администрации.
В комментарии LB.ua руководитель Специализированной антикоррупционной прокуратуры Назар Холодницкий отметил, что дела НАБУ нельзя оценивать по статистическим данным. «Нельзя сравнить обычную кражу и многомиллионное хищение»,- добавил он, отметив, что Антикоррупционное бюро расследует сложные коррупционные схемы, а следовательно, материалов дела достаточно много.
«Сейчасмного дел, поданных в суды не рассматриваются. Когда заработает Антикоррупционный суд, я не исключаю, что первые производства могут завершиться оправдательными приговорами. Ведь работа антикоррупционных правоохранительных органов все еще остается в стадии становления, что может влиять на качество аргументов и доказательной базы стороны обвинения. И это может иметь негативный эффект для общественного доверия к суду и специализированных антикоррупционных органов», - добавляет Водянников.
Антикоррупционная шестерка
Процесс отбора судей в состав ВАС по сути будет достаточно похожим на отбор в новый Верховный Суд: кандидаты подают документы в Высшую квалификационную комиссию судей, она проверяет их, проводит тестирование, практическое задание, психологическое оценки и собеседование. Очевидно, Общественный совет международных экспертов вмешается в этот процесс после психологического оценивания. Законом четко это прописано. Хотя и предусмотрено, что она готовит для ВККС информацию о кандидате, поэтому, пожалуй, может подать ее и в течение других этапов конкурса.
Общественный совет международных экспертов будут создавать на шесть лет. Его будут формировать иностранцы или граждане Украины. Критериями для их отбора депутаты определили «безупречную деловую репутацию, высокие профессиональные и моральные качества, общественный авторитет». Кроме того, они должны иметь не менее пяти лет опыта работы за рубежом (!) по осуществлению процессуального руководства, поддержанию государственного обвинения в суде или осуществления судопроизводства по делам, связанным с коррупцией. Такая формулировка - достаточно размытая и, по словам юристов, под такие критерии может подпадать каждый, кто например, участвовал в судебных заседаниях в режиме онлайн-конференций с судами других стран.
Законом также определяется, что Общественный совет добродетели «на время деятельности Общественного совета международных экспертов не привлекается».
Членам совета международных экспертов в период отбора судей Антикоррупционного суда будут платить вознаграждение, равное должностному окладу судьи Верховного Суда - по 127,5 тыс грн. Для финансирования деятельности членов совета могут привлекаться средства международных доноров.
В ночь перед голосованием в парламенте участники переговоров с международниками уменьшили количество членов Общественного совета с семи (как говорилось в президентском законопроекте) до шести. Их назначает ВККС на два года (без повторного переизбрания) изкандидатур, представленных организациями, с которыми Украина сотрудничает в сфере предотвращения и противодействия коррупции "в соответствии с международными договорами». Каждая международная организация может предложить ВККС не менее двух кандидатов в состав совета. И, что важно, комиссия избирает членов совета международных экспертов только в случае, если количество предложенных кандидатов как минимум вдвое превышает количество вакантных мест.
«Ни одной поправки относительно критериев отбора международных организаций, которые будут выдвигать своих кандидатов в Общественный совет международных экспертов, депутаты не приняли, поэтому норма осталась в оригинале президентского законопроекта. Принимая во внимание привязку к международным договорам, из списка выпадают такие проекты международной технической помощи как Антикоррупционная инициатива ЕС, USAID, которые выделяют значительные средства на борьбу с коррупцией в Украине. Кроме того, остается вопрос, можно ли считать международными организациями, с которыми Украина сотрудничает в сфере противодействия коррупции в соответствии с международными договорами, Всемирный банк или Международный валютный фонд. Такие нюансы могут привести к тому, что список этих организаций станут «подгонять», чтобы выбрать наиболее лояльные», - считает юрист Transparency International в Украине Максим Костецкий.
По словам нардепа от "Народного фронта" Леонида Емца, в состав шести членов Общественного совета международных экспертов могут войти представители МВФ, GRECO, Всемирного банка, ПАСЕ или Совета Европы.
В обязанности членов Общественного совета международных экспертов входит:
1) сбор, проверка и анализ информации относительно кандидатов на должности судей Антикоррупционного суда;
2) предоставление ВККС информации о кандидатах;
3) участие в специальном совместном заседании;
4) принятие мер к защите персональных данных, информации с ограниченным доступом, которые стали известны Общественному совету международных экспертов, его членам в связи с осуществлением их полномочий.
Видимо, после опыта сотрудничества ВККС с Общественным советом добродетели депутаты прописали определенные меры предосторожности для международников. В частности, те не могут использовать персональные данные, информацию, которую узнали во время отбора судей, а также должны отказаться от участия в сборе информации о кандидате, если находился с ним в личных или деловых отношениях, были причастны к делам, которые судья рассматривал, или при наличии другого конфликта интересов.
Ключевым вопросом Закона «О Высшем антикоррупционном суде» стало так называемое право вето для Общественного совета международных экспертов. Во время судебного конференции 1 июня в Киеве председатель Венецианской комиссии Джанни Букиккио напомнил, что «международный компонент в этом процессе (отборе судей Антикоррупционного суда - LB.ua) должен иметь решающую роль».
«Должно быть доверие к суду и судей. Оно зависит от метода отбора последних. Именно для этого мы предложили международных экспертов», - отметил он.
Несколько иную точку зрения высказал тогда заместитель главы Администрации президента Алексей Филатов. По его мнению, доверие к суду будет зависеть от решений, которые он будет принимать, а не от процедуры его формирования.
Разная позиция представителей власти и международников о роли Общественного совета международных экспертов вылилась в следующую норму закона: не менее трех международников могут инициировать совместное заседание с ВККС по недоброчесности определенного кандидата. Решение о соответствии (!) этого кандидата принимается большинством из общего состава комиссии и совета (не менее 12 голосов из 22, включая минимум трех международников). В финальном тексте закона появилась уточняющая норма: в случае непринятия такого решения кандидат считается прекратившим участие в конкурсе.
По мнению разработчиков законопроекта, такая модель должна создать эффективный рычаг воздействия для Общественного совета международных экспертов и по сути предоставляет этому совету право абсолютного вето.
«Как по мне, шаг парламента по принятию этого закона - правильный. Он даст возможность двигаться дальше. Однако то, что победителей конкурса будет определять Высшая квалификационная комиссия судей фактически без участия международников, свидетельствует о слабом влиянии международников на процесс отбора. И это даст возможность власти протаскивать своих кандидатов, даже если они будут далеко не лучшими, хотя, возможно, какого-то откровенного компромата на них не будет», - отметил в комментарии LB.ua член Общественного совета добродетели, котораый принимала участие в отборе кандидатов в Верховный суд, Роман Куйбида.
Заседание ВККС и Общественного совета международных экспертов может произойти не позднее 30 дней со дня объявления результатов экзамена. До этого не менее трое международников имеют право инициировать предварительное собеседование с кандидатом. Правда, такое мероприятие возможно только в случае присутствия не менее шести членов ВККС.
Понятно, что такое требование может повлечь затягивание рассмотрения материалов в отношении определенного кандидата, поскольку члены комиссии имеют значительную нагрузку: проводят квалифоценивание всех судей, занимающихся подбором судей для первой инстанции, переводом и командировкой судей, а также формированием Высшего суда по вопросам интеллектуальной собственности.
«Получается, проверка на добродетель - не безусловная вещь. Ее должны инициировать минимум трое членов совета международных экспертов. Кроме того, обязательное участие шести членов ВККС может замедлить процесс проверки кандидатов на добродетель. Плюс - это может дать членам комиссии возможность убедить Общественный совет международных экспертов в добродетели или недоброчесности отдельных кандидатов, чтобы не проводить совместное заседание», - отмечает Костецкий.
Кстати, законом не предусмотрены ни регламент собрания, ни место работы международников. По словам Руслана Князевича, члены профильного комитета не считали необходимым «указывать им, как работать». Поэтому дали право членам общественного совета самостоятельно определить внутренние правила работы.
С публикацией финального текста закона не обошлось без скандала. В финальном варианте появилась норма, которая предусматривает, что апелляцию по делам НАБУ, которые уже рассматривают в судах, будут осуществлять общие суды, а не Апелляционная палата Антикоррупционного суда. Представители отдельных общественных организаций начали бить тревогу. Хотя профильный комитет впоследствии напомнил, что подобную правку его члены поддержали еще 21 мая. Принятие такой нормы было необходимо, чтобы не перегружать ВАС, в том числе Апелляционную палату. Комитет опубликовал части стенограмм трех заседаний парламента, где Князевич озвучивает эту правку.
Закон на одно предложение
Чтобы имплементировать создания ВАС, президент после консультаций с Высшим советом правосудия должен внести в Верховную Раду еще один законопроект - о создании этого суда. Фактически - на одно предложение.
С момента вступления в силу последнего можно запускать процесс отбора судей антикоррупционного суда. В противном случае, суд нельзя создавать или его создание будет противоречить Конституции.
«Мы должны все же помнить, что основное бремя борьбы с коррупцией, как показывает международный опыт, лежит не на судах, а все же на органах, отвечающих за расследование. Специализированный суд не справится с коррупцией, если не решить системные проблемы органов дознания и следствия», - заключает Водянников.