Правительство России продолжает оптимизировать госбюджет под новые условия

***

Минфин забыл все правила 

Несмотря на дефицит, положение бюджета в этом году обещает быть вполне сносным. Его поддержат доходы от нефти и отмена бюджетного правила. Угроза может прийти разве что со стороны слишком крепкого рубля.

Правительство продолжает оптимизировать бюджет под новые условия и принимать всё новые меры поддержки. Так, на оперативном совещании председателя правительства Михаила Мишустина с вице-премьерами в начале мая обсуждалось выделение 5,5 млрд рублей на производство национальных фильмов (в дополнение к 9 млрд, предусмотренных бюджетом на киноиндустрию на 2022 год), а также программа льготной ипотеки для IT-специалистов по ставке до 5% годовых.

Есть и гораздо более серьезные меры: недавно было объявлено об отсрочке на 12 месяцев уплаты страховых взносов за второй квартал для компаний из целого ряда отраслей и на третий квартал для уже сокращенного списка. По оценке правительства, общий объем предоставленной отсрочки составит 1,6 трлн рублей. Впереди, скорее всего, повышение прожиточного минимума, МРОТ, очередная индексация пенсий и зарплат бюджетников.

Разумеется, в таких условиях бюджет столкнется с дефицитом. Министр финансов Антон Силуанов оценил минимально возможный дефицит как раз в размере 1,6 трлн рублей. Максимальный размер дефицита, по его словам, будет зависеть от принятых мер поддержки. В свою очередь, глава Счетной палаты Алексей Кудрин предварительно оценил дополнительные расходы на антикризисную политику, поддержку населения и бизнеса на 2022 год в 4 трлн рублей. Что касается доходной части, то, по оценке министра финансов, тут пока все не так плохо: дополнительные нефтегазовые доходы бюджета составят почти 3 трлн рублей, при этом ненефтегазовые доходы сократятся на где-то на 1,5 трлн.

Нефть выручила

Впрочем, это прогнозы на весь 2022 год. Пока же, по результатам первого квартала, профицит федерального бюджета все еще сохраняется и составляет 1,15 трлн рублей. Всё из-за высоких цен на нефть и газ: доходы федерального бюджета в первом квартале составили 7,17 трлн рублей, на 35,3% больше, чем за аналогичный период прошлого года. И почти половина поступлений (41,5%, или 2,97 трлн рублей) пришлась на нефтегазовые доходы.

Дополнительные «заработки» бюджета от нефти оказались столь велики, что профицит возник даже при росте расходов. Так, расходы федерального бюджета в первом квартале составили 6,02 трлн рублей, что на 20% (7,6% после коррекции на инфляцию) больше, чем за аналогичный период годом ранее. Традиционно значительная часть пришлась на социальную политику — 1,72 трлн рублей (28,6% общих расходов) и национальную оборону — 1,04 трлн рублей (17,5% общих расходов). Национальной экономике досталось всего 532 млрд рублей (8,8% общих расходов). Впрочем, это тоже нормально для первого квартала: расходы по направлению «Национальная экономика» в основном приходятся на последующие кварталы. Наибольший рост по сравнению с первым кварталом предыдущего года продемонстрировали расходы на СМИ (+221%), здравоохранение (+101%), культуру и кинематографию (+44,5%). Расходы на социальную политику даже не покрыли инфляцию (+6,5%). 

Налоги обнуляются

Хотя показатели расходов на социальную политику и национальную экономику в первом квартале не впечатляют, в дальнейшем ситуация должна значительно улучшиться. Пакет мер поддержки расширяется чуть ли не каждую неделю. Помимо уже упомянутой отсрочки уплаты страховых взносов и ипотеки для айтишников объявлено о целом ряде новых, а также уже знакомых по прежним кризисным периодам мер поддержки. 

Системообразующие компании из целого ряда отраслей получат доступ к льготному кредитованию (под 11% годовых) на различные цели: IT-организации — на пополнение оборотных средств (выделено 3 млрд рублей), предприятия ЖКХ — на поддержание текущей деятельности (2,8 млрд рублей), компании в сфере строительства — на реализацию инвестиционных проектов (7,1 млрд рублей), организации транспортного комплекса — на поддержание текущей деятельности. 

Объявлена также новая программа субсидирования процентных ставок по кредитам, выданным на инвестпроекты в Арктике и Дальневосточном федеральном округе (выделено 29 млрд рублей). Субсидируется половина ключевой ставки ЦБ плюс 2%. Кроме того, авиакомпании получат субсидии на возврат денег пассажирам (19,5 млрд рублей) и частичную компенсацию расходов на организацию полетов внутри страны (100 млрд рублей). 

В области налогообложения, помимо отсрочки уплаты страховых взносов тоже введен целый ряд послаблений. Среди них отсрочка по уплате УСН для пострадавших отраслей, обнуление НДС для гостиничного бизнеса, обнуление налога на прибыль для аккредитованных IT-компаний, отмена НДС на продажу драгметаллов в слитках физическим лицам. Начат четвертый этап амнистии капиталов, введены ограничения поводов для возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям. Временно не будут блокироваться счета при взыскании денежных средств. И скорее всего, этот список будет расширяться — так, производители минеральных удобрений, экспортная выручка которых сократилась из-за санкций на 15–70%, уже обратились с просьбой снизить им ставку НДС с 20 до 10%. 

А получить деньги по госзакупкам будет проще

Есть несколько нововведений и в сфере регулирования. Сокращены до полутора месяцев сроки заключения специальных инвестиционных контрактов с государством (СПИК 2.0). Внедрение поэкземплярного учета молочной продукции перенесено с 1 декабря 2023 года на 1 июня 2025 года. Временно отменен весогабаритный контроль для грузового транспорта, пересекающего границу, если он ввозит лекарства, продукты питания и предметы первой необходимости; это должно сократить время доставки важных грузов в Россию. Но самое главное — госрасходы начинают ускоряться. Похоже, бюджет действительно переходит к стимулирующей политике. 

Доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при правительстве РФ Наталья Сергиенко приводит пример: компании, участвующие в госзакупках на федеральном уровне, могут получать в 2022 году в качестве аванса до 90% от цены контракта (ранее можно было получить не более 30%). Это стимулирует деятельность хозяйствующих субъектов и упрощает им доступ к денежным ресурсам. Плюс отдельные субъекты РФ вводят такие условия и для контрактов, финансируемых из их бюджетов: по данным Натальи Сергиенко, упрощены процедуры получения платы за фактически поставленные товары или авансовые платежи на поставку стройматериалов и оборудования. При этом, продолжает она, бюджетные кредиты из федерального бюджета на инфраструктурные проекты выдаются по графику; кроме того, обсуждается вопрос смещения графиков финансирования инфраструктурных кредитов с ускорением реализации социально значимых строительных проектов. 

Бюджетные кредиты регионам реструктурируются, и высвободившиеся деньги идут на поддержку экономики — строительство жилья, дорог и туристической инфраструктуры, сельское хозяйство, обрабатывающие производства. Возврат бюджетных кредитов для регионов вообще отсрочен, плюс более триллиона будет предоставлено субъектам на закрытие кассовых разрывов. «Что касается бюджетных кредитов из федерального бюджета регионам, то пока не до конца ясно, каких объемов текущих затрат это потребует, — предупреждает директор Центра региональной политики Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Владимир Климанов. — Формально это возвратные средства, но сроки их погашения переносятся на долгосрочную перспективу. Поэтому фактически для федерального бюджета такие кредиты вкупе с уже утвержденными инфраструктурными бюджетными кредитами должны пониматься скорее как расходы, а не как источники покрытия дефицита». 

Битва за индексацию

Уже введены ежемесячные выплаты на детей от 8 до 17 лет из малообеспеченных семей. При оценке финансового положения семьи для выплат на детей от трех до восьми лет и пособия на детей от нуля до трех лет не будет учитываться доход члена семьи, уволенного после 1 марта 2022 года и признанного безработным. Льготная ипотека продлена до конца 2022 года, ставки ней снижены с 12 до 9%. Для граждан, которые взяли кредит до 1 апреля, ставка останется прежней — до 7% годовых. Было объявлено и об индексациях различных социальных выплат — прежде всего пенсий и зарплат бюджетникам. По этому вопросу сейчас в правительстве идет ожесточенная дискуссия: Минфин ожидаемо против, поскольку из-за переноса уплаты страховых взносов в доходах Пенсионного фонда и так будет провал, плюс заметная индексация пенсий и зарплат бюджетникам, хотя бы частично покрывающая высокую инфляцию этого года, сама по себе является проинфляционным решением. Но, конечно, больше всего Минфин заботит вопрос, откуда взять деньги на все эти многочисленные программы поддержки. 

В условиях, когда на дивиденды госкомпаний и на доходы от приватизации особенно рассчитывать не приходится, а новые займы слишком дороги (на внутреннем рынке) или просто невозможны (на внешнем), у Минфина остается три основных источника финансирования бюджетного дефицита. Это дополнительные нефтегазовые доходы, ФНБ и Резервный фонд правительства РФ. Впрочем, пополнение упомянутых фондов все так же завязано на доходы от нефти и газа. Кроме того, как напоминает ведущий научный сотрудник института «Центр развития» НИУ ВШЭ Андрей Чернявский, ресурсами для финансирования бюджетного дефицита в 2022 году могут служить остатки Минфина на казначейских счетах, сформировавшиеся еще в 2021 году (4,5 трлн рублей). 

В свою очередь, научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования (ИНП) РАН Ксения Савчишина поясняет, что доходная база российской казны в этом году вырастет — как за счет поступлений нефтегазовых доходов, так и на фоне роста налогооблагаемой базы в номинальном выражении. Это будет означать, что доходы бюджета просядут не так сильно, как экономика в целом. По оценкам ИНП РАН, ВВП может сократиться в диапазоне от −5,5% (при оказании господдержки в размере 3% ВВП) до −11,7%. «При этом в условиях высокой инфляции (порядка 20 процентов по итогам года) сокращение общей величины доходов бюджетной системы может составить от минус двух до минус семи процентов относительно 2021 года», — предполагает Ксения Савчишина. 

В этой истории есть один интересный момент, связанный с инфляцией. По мнению главного экономиста Альфа-банка Наталии Орловой, в рублевом выражении доходы бюджета могут быть близки к запланированным изначально за счет инфляционного налога, то есть номинального роста налоговой базы в экономике. «Важная оговорка для этого расчета — это без учета рисков эмбарго, то есть сырьевые доходы бюджета будут отражать растущий дисконт между ценами Urals и Brent, сейчас это 35 долларов за баррель, но с точки зрения физических объемов экспорта сжатие будет минимальным», — подчеркивает она. 

ФНБ: наконец-то тратим

Но все равно 2022-й стал тем самым годом, когда Минфину придется наконец потратить накопленный ФНБ. «Дефицит бюджета в сложившихся обстоятельствах — это объективная необходимость, и попытки его минимизации сейчас будут иметь еще более высокую цену, чем раньше, — рассуждает заместитель начальника отдела аналитических исследований Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ) Вера Кононова. — Те меры поддержки населения и бизнеса, которые приняты сейчас, — своевременные и востребованные решения, однако в сложившихся обстоятельствах их может оказаться недостаточно для того, чтобы удержать стабильность». 

По оценке Ксении Савчишиной, на индексацию всех выплат населению на 20% понадобится 2,3 трлн рублей. «Кроме того, для поддержания реального размера прочих расходов на уровне 2021 года (за исключением здравоохранения, где расходы объективно можно сократить в связи со снижением заболеваемости коронавирусом) понадобится нарастить их финансирование как минимум на 13 процентов в текущих ценах, — рассуждает она. — Это означает, что дефицит бюджетной системы может достигнуть 4,4 триллиона рублей». Из этого объема 3,4 трлн рублей можно будет погасить за счет дополнительных нефтегазовых доходов 2021 года, предполагает экономист, остальное — из ранее накопленных средств ФНБ (1 трлн рублей; напомним, на начало года его объем составил 13,6 трлн рублей, из них объем ликвидных средств — 8,4 трлн рублей). 

Кстати, кроме ФНБ и накопленных на счетах бюджетных денег есть и еще один небольшой резерв: профицит внебюджетных фондов. По итогам первого квартала текущего года, согласно оценке ИНП РАН, он может составить до 0,5 трлн рублей. «Недополучение страховых взносов во втором-третьем кварталах будет частично компенсировано за счет этих средств, частично — за счет роста заработной платы (а значит, и отчислений во внебюджетные фонды) в госсекторе (при условии индексации заработной платы бюджетников), в области добычи и переработки ресурсов, оптовой торговле и других отраслях, для которых не предусмотрена отсрочка (размер допдоходов внебюджетных фондов может составить до 0,7 триллиона рублей в этой части), — предполагает Ксения Савчишина. — В результате трансферт из федерального бюджета во внебюджетные фонды нужно будет увеличить на 0,4 трлн рублей». 

Нефть без правил

Рассказ о дополнительных нефтегазовых доходах не может быть полным без бюджетного правила, вернее, его отсутствия. «Главное, чего боится Минфин, — это рост обязательств, — считает директор ИНП РАН, член-корреспондент РАН Александр Широв. — Именно поэтому вновь возникает сюжет о бюджетных правилах». Однако в этом году бюджетное правило в том виде, как оно выглядело раньше, работать не может. Напомним, в соответствии с бюджетным правилом доходы, поступающие в бюджет от нефти ценой выше 44 долларов за баррель, изымались в ФНБ — но в ФНБ они вкладывались в зарубежные активы, что теперь невозможно. Поэтому, как напоминает Владимир Климанов, были внесены соответствующие поправки в бюджетное законодательство и по итогам первого квартала более 270 млрд рублей дополнительных доходов поступило в Резервный фонд правительства. Средства этого фонда могут тратиться без внесения изменений в закон о федеральном бюджете — то есть более оперативно. 

Напомним, что дополнительные нефтегазовые доходы перечисляются со счетов федерального бюджета на счета ФНБ до 1 октября года, следующего за отчетным. Соответственно, сейчас у правительства есть доступ к дополнительным нефтегазовым доходам 2021 года. По оценке ИНП РАН, эта сумма составляет порядка 3,4 трлн рублей. Кроме того, как поясняет Ксения Савчишина, после недавних изменений в бюджетном законодательстве дополнительные нефтегазовые доходы могут быть использованы не только на финансирование расходов, но и на замещение внутренних заимствований и погашение государственного долга. «В 2022 году на федеральном уровне планировалось погасить долг по госбумагам на 1,56 триллиона рублей, привлечь 3,26 триллиона (чистая эмиссия — 1,7 триллиона рублей), — рассказывает она. — Таким образом, можно предположить, что федеральное правительство в случае формирования дефицита бюджета прибегнет к использованию не зачисленных в ФНБ дополнительных нефтегазовых доходов, в крайнем случае — к использованию ранее накопленных средств ФНБ». 

Интересно, что Минфин, ЦБ и ряд экономистов все еще лелеют надежду на возврат к бюджетному правилу, хотя бы в каком-то новом виде. 

Наталия Орлова предполагает, что есть два варианта развития ситуации с бюджетным правилом. Один из них — формирование рублевых сбережений, которые, видимо, будут инвестироваться в какие-то ценные бумаги. В этом сценарии банковский сектор будет играть активную роль в финансировании реального сектора, и, по всей видимости, этот сценарий более вероятен в случае дополнительного санкционного давления на банковский сектор в целом, то есть банки будут заменять бюджетное финансирование. Второй вариант — если правительство все же предпочтет финансировать проекты реального сектора напрямую. ЦБ РФ, по мнению Наталии Орловой, выступает за сохранение бюджетного правила и работу финансовой системы через набор субсидируемых кредитных механизмов, так как хочет сохранить, хотя бы формально, механизмы работы рыночных инструментов и каналов.

В заключение рассмотрим один очень важный момент. Поступление денег в бюджет в результате отмены бюджетного правила может быть ниже того, которое можно было бы предположить с учетом бешено растущих цен на нефть и газ на мировых рынках. В качестве аргументов главный экономист агентства «Эксперт РА» Антон Табах приводит и ограничения на продажу в Европу, и большие скидки в Азию, и, главное, непредсказуемый курс рубля, который уже укрепился до 67 за доллар. Поэтому эксперта не удивляет некоторый консерватизм Минфина даже при отмене бюджетного правила.

Как напоминает Андрей Чернявский, дополнительные нефтегазовые доходы были запланированы на 2022 год в объеме 3,4 трлн рублей, при прогнозной цене нефти 62,2 доллара за баррель. «Фактическая цена нефти марки Urals за первые четыре месяца 2022 года была заметно выше — 84,68 доллара за баррель. Поэтому и дополнительные нефтегазовые доходы превышали запланированные. Тем не менее делать прогнозы на год сложно. Из данных Минфина РФ следует, что уже в апреле российская нефть продавалась с большим дисконтом; кроме того, физические объемы экспорта могут быть ниже запланированных. Поэтому при прогнозе дополнительных доходов от отмены бюджетного правила можно ориентироваться на приведенные запланированные на год цифры». Ксения Савчишина более оптимистична. «По нашим оценкам, сокращение физических объемов будет с большим запасом компенсировано ростом рублевых цен на энергоресурсы.

Однако укрепление рубля и увеличение дисконта на нефть марки Urals относительно марок Brent и WTI не позволят расти нефтегазовым доходам бюджета так быстро, как можно было бы ожидать в базовом сценарии, — рассказывает она. — При условии поддержания курса доллара в мае‒декабре на уровне в среднем 80 рублей за доллар и стабилизации уровня дисконта на российскую нефть на нынешнем уровне нефтегазовые доходы бюджета за 2022 год в целом могут составить 13,1 трлн рублей (рост на 17,5 процента с учетом необходимости повысить выплаты из ФБ в пользу нефтепереработки для нивелирования роста цен на внешних рынках). При стабилизации курса на уровне 68 рублей за доллар при прочих равных нефтегазовые доходы составят 11,7 триллиона рублей (плюс шесть процентов к 2021 году)».

Впрочем, Минфин считает текущий курс рубля слишком сильным — для бюджета хорошо, когда доллар стоит не ниже 80 рублей. Каждый рубль в курсовой разнице означает для бюджета 100 млрд рублей доходов. Поэтому в скором времени ЦБ, видимо, продолжит попытки ослабить чересчур окрепший рубль.

Автор Алексей Долженков, корреспондент журнала «Эксперт»

Источник - https://expert.ru/expert/2022/19/minfin-zabyl-vse-pravila/