Платформа гражданского общества — уникальный инструмент двустороннего сотрудничества Украины с Европейским Союзом

Платформа гражданского общества

Среди международных договоров, которые заключает Европейский Союз с другими странами и международными организациями, особую роль в привлечении стран-партнеров ЕС к европейской интеграции играют соглашения об ассоциации.

Они составляют один из мощных правовых инструментов создания такими странами вместе с ЕС пространства стабильности, экономического, политического и правового сотрудничества. Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС было полностью подписано 27 июня 2014 года и одновременно ратифицировано Верховной Радой и Европейским парламентом 16 сентября 2014 года. А с 1 января 2016 года Соглашение о так называемой «Углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли» вступило в силу.

В целом, институциональные механизмы, которые создаются в рамках соглашений об ассоциации третьих стран с ЕС, отличаются друг от друга, хотя, как правило, используется похожая общая структура. В частности, предусматривается создание таких органов: Совета ассоциации и Комитета ассоциации (в дополнение к нему может создаваться Парламентский комитет). Так, в соответствии с положениями главы 1 раздела VII «Институциональные, общие и заключительные положения» статей 460-470 Соглашения об ассоциации Украины и ЕС (СА) органами, обеспечивающими институциональное сотрудничество являются: Совет ассоциации; Комитет ассоциации; Парламентский комитет ассоциации; Платформа гражданского общества.

Особый интерес для нашего исследования представляет Платформа гражданского общества, поскольку мы впервые имеем дело с такого рода институтом, предусмотренным исключительно для общественности. Ни одно другое международное соглашение как в опыте Украины, так и в опыте ЕС не предусматривает создания института с такой ролью и функциями.

Итак, Платформа гражданского общества (ПГО) — это орган гражданского общества, созданный в соответствии со статьями 469-470 СА. Он состоит из представителей гражданского общества Украины, с одной стороны, и членов Европейского экономического и социального комитета (ЕЭСК) — с другой (статья 469 СА). ПГО является форумом для проведения такими представителями встреч, регулярность которых определяется ею самостоятельно, и обмена мнениями. Что касается председательства в ПГО, то оно осуществляется поочередно, соответственно: представителями гражданского общества — от украинской стороны и представителем ЕЭСК — в соответствии с положениями, изложенными в его регламенте.

Непосредственный процесс создания ПГО был начат в мае 2014 года, когда украинской стороной (УС ПГО) в результате публичного обсуждения был создан Оргкомитет. 7 ноября 2014 года состоялось Учредительное собрание УС ПГО, где более 165 общественных организаций со всей страны выбрали 15 участников УС ПГО с годовым сроком действия мандата, представляющих три сектора: профессиональных союзов, работодателей и других организаций гражданского общества. При этом именно они являются координаторами 15 рабочих групп, созданных в соответствии с тематическими разделами Соглашения об ассоциации.

Сама учредительная встреча ПГО состоялась 16 апреля 2015 года, то есть именно эта дата является началом официальной деятельности этого института. Тогда же был утвержден Регламент ПГО. Предусмотрено, что Комитет ассоциации и Парламентский комитет ассоциации будут осуществлять регулярные контакты с представителями Платформы гражданского общества с целью получения их мнения по достижению целей настоящего Соглашения. В соответствии с Регламентом ПГО, каждая из его сторон формируется в составе 15 человек, представляющих уже упомянутые три сектора: профессиональных союзов, работодателей и других организаций гражданского общества.

Сторона Европейского Союза состоит из 9 членов Европейского экономического и социального комитета (ЕЭСК), которые выбраны компетентными органами, а также не более чем 6 представителей ведущих европейских организаций, представляющих гражданское общество в качестве постоянных наблюдателей. При этом предполагается, что в случае необходимости ЕЭСК по своему усмотрению может менять пропорциональное представительство членов и наблюдателей со стороны ЕС, однако общее количество членов не должно превышать 15 человек.

Украинская сторона состоит из 9 членов, представляющих организации профессиональных союзов, работодателей и других организаций гражданского общества: по 3 представителя от каждого из секторов, которые делегируются их компетентными органами в соответствии с собственными процедурами, а также 6 руководителей тематических рабочих групп (соответствующих структуре Соглашения об ассоциации), которые избираются Ассамблеей. Среди членов избираемых Ассамблеей, должно быть не менее одного представителя каждого из трех секторов.

С целью обеспечения более широкого представительства социальных партнеров по предложению ЕЭСК в составе УС ПГО был создан Совет социальных партнеров, который состоит из 5 представителей профсоюзов и 5 представителей организаций работодателей. Также в состав УС ПГО вошел Координатор национальной платформы Форума гражданского общества «Восточного партнерства».

Помимо членов и постоянных наблюдателей, в зависимости от тем, подлежащих обсуждению во время встреч, к участию могут быть приглашены другие общественные организации, эксперты и представители европейских и международных институтов. Предусматривается возможность привлечения в процессе работы дополнительных экспертов в тех или иных отраслях.

Состав членов ПГО и постоянных наблюдателей обновляется каждые 2,5 года, что совпадает с возобновлением срока полномочий членов ЕЭСК. Члены украинской стороны ПГО не могут быть избранными более чем на два срока подряд (т. е. общая продолжительность полномочий — 5 лет).

Что касается заседаний, то они происходят поочередно, дважды в год — в ЕС (штаб-квартира ЕЭСК в Брюсселе) и в Украине. В случае необходимости периодичность проведения заседаний может быть пересмотрена.

***

Относительно механизма контроля, который имеет ПГО, то в соответствии со статьей 470 СА предусмотрено, что ПГО должна быть проинформирована о решениях и рекомендациях Совета ассоциации. Кроме того, ПГО может выражать свои взгляды в рамках компетенции, в форме рекомендаций, мнений, заявлений, оценок, отчетов, позиционных документов, писем или каких-либо других аналогичных средств, которые сочтет целесообразными. Также Комитет ассоциации и Парламентский комитет ассоциации должны осуществлять регулярные контакты с представителями ПГО с целью получения их мнения (результатов) о достижении/недостижении целей СА.

Что касается результатов работы ПГО, то они не очевидны на сегодняшний день, поскольку 11 февраля 2016 года в Брюсселе состоялось лишь второе заседание ПГО. Участники обсудили текущее состояние выполнения Соглашения об ассоциации и проведение связанных с ней реформ, а также основные препятствия на этом пути. На заседании былипредставлены два тематические отчеты ПГО по вопросам, признанными приоритетными для анализа ПГО в 2015 году — антикоррупционной политики и энергетики. По результатам всех обсуждений на заседании была принята Совместная декларация. Также была осуществлена ротация руководства УС ПГО — главой которой на следующие 10 месяцев был избран председатель Федерации профсоюзов Украины (ФПУ) Григорий Осовой.

Справка:

В целом профсоюзы в этом органе (УС ПГО) представляют такие всеукраинские профобъединения, как: Федерация профсоюзов Украины; Конфедерация свободных профсоюзов Украины; Федерация профсоюзов работников малого и среднего предпринимательства.

Стоит отметить, что избрание Председателем УС ПГО именно представителя профсоюзов свидетельствует о важной роли, которую играют профсоюзы в процессе становления в Украине гражданского общества.

Так, члены ПГО подчеркнули важность защиты прав человека на всей территории Украины и, в частности, в аннексированном Крыму (прежде всего, крымских татар, которые страдают от дискриминации) и на территориях неподконтрольных районов Донбасса. Была одобрена Национальная стратегия по правам человека и подчеркнута недостаточность совокупных положительных изменений, а именно: свободы слова, защиты детей и людей, страдающих от тяжелых условий проживания (внутренне перемещенных лиц /ВПЛ/); лиц, проживающих вблизи зоны конфликта и т. п.). Также члены ПГО будут просить ЕС увеличить помощь для ВПЛ — для защиты прав человека прежде всего в отдаленных сельских районах.

Кроме того, была отмечена необходимость обеспечения своевременной и надлежащей реализации антикоррупционной стратегии на 2014-2017 годы совместно с экспертами гражданского общества и международных организаций. Члены ПГО призвали Правительство Украины осуществить деолигархизацию и демонополизацию энергетического сектора и обеспечить полное применение правил прозрачности и надлежащей практики управления (стандарты Организации экономического сотрудничества и развития /ОЭСР/) в компаниях сектора с целью повышения потенциала конкурентоспособности на энергетическом рынке.

В контексте текущей реформы децентрализации, ПГО призывает институты ЕС оказать помощь региональным и местным органам власти, и гражданскому обществу Украины в активизации обмена опытом и с передовой практикой со странами ЕС в области местного энергетического планирования и управления.

24 марта 2016 года состоялась первая встреча Натальи Гнидюк (заместителя министра Кабинета Министров Украины — директора Правительственного офиса по вопросам европейской интеграции) и ряда заместителей министров по вопросам европейской интеграции с представителями украинской стороны ПГО, а также других общественных организаций.

Цель этой встречи носила учредительный характер и была связана с обязательствами Украины в соответствии с СА, в частности по осуществлению регулярного диалога между представителями исполнительной ветви власти и гражданским обществом для профессионального обсуждения повестки дня имплементации Соглашения об ассоциации. По заявлению Н. Гнидюк, именно на гражданское общество возложена тяжелая ноша обобщения работы органов власти — подготовки комплексной, профессионально-аналитической оценки имплементации Соглашения. Поэтому Правительство заинтересовано в получении от общественности профессиональной и объективной оценки состояния/стоимости евроинтеграционных реформ, а также квалифицированного анализа состояния и эффективности адаптации законодательства Украины к европейскому праву (праву ЕС), в том числе обсуждении отдельных законодательных актов. В свою очередь, представители УС ПГО представили уже упомянутые выше два доклада (по антикоррупционной политике и энергетике), а также подчеркнули необходимость более активного привлечения гражданского общества Украины к формированию политики как на общенациональном, так и региональном уровнях.

Что же мы имеем в итоге?

1. Полномочия Платформы гражданского общества являются достаточно ограниченными, поскольку она не единственный орган, который будет осуществлять контроль за выполнением положений Соглашения об ассоциации, так как она будет формировать только 1 (один) вывод на полугодие, тогда как вопросы СА охватывают очень большое количество различных сфер. Возможно ее компетенция будет расширена при пересмотре Регламента ПГО в 2017 году, что конечно будет происходить с согласия ЕЭСК и других органов, созданных для имплементации положений СА.
2. Кроме того, в соответствии с ее Регламентом, Платформа гражданского общества может выражать свои взгляды в пределах компетенции, только в форме рекомендаций, мнений, заявлений, оценок, отчетов, позиционных документов, писем или каких-либо аналогичных средств, которые сочтет целесообразными. То есть, как видим, инструментарий, которым обладает ПГО, в основном представлен актами рекомендательного характера, однако они будут иметь силу, если будут учитываться правительством и другими органами, созданными в соответствии с Соглашением об ассоциации.
3. Вместе с тем, несмотря на ограниченность своей компетенции, Платформа гражданского общества является уникальным инструментом прямого двустороннего сотрудничества Украины с Европейским Союзом с целью обеспечения участия общественности в процессе выполнения Соглашения об ассоциации. Прежде всего, Платформа гражданского общества представляет собой диалог в плане демократии, прав человека и солидарности, будучи при этом неправительственной общественной площадкой для сохранения репрезентативности, демократичности, возможности ротации и объективной оценки процессов имплементации положений Соглашения об ассоциации.
4. Только сделав евроинтеграционные реформы задачей для всего общества, мы превратим в реальность полноценную европейскую перспективу для Украины. Вместе с тем, поскольку это дело для украинского гражданского общества новое, нам надо еще усваивать демократические процедуры европейского образца, учиться находить компромиссы и взаимопонимание по принципиальным вопросам евроинтеграции. Что же касается результатов деятельности Платформы гражданского общества, то будем внимательно наблюдать за ее работой и, в свою очередь, оценивать эффективность, ведь мы тоже являемся неотъемлемой частью гражданского общества Украины!