Об особенностях сложившейся политической ситуации между Россией и США
"То, что мы видим,— истерика слабых"
После беспрецедентных действий американских властей в отношении российских дипломатических представительств на территории США у Москвы, похоже, выбора не остается — надо как-то отвечать. Как — ключевой вопрос. Ведь правового механизма для апелляции и системы наказаний за проявленное неуважение к дипломатическому статусу, как выясняется нет.
Об особенностях сложившейся ситуации, аналогов которой дипломатическая практика последних десятилетий не помнит, "Огонек" поговорил с бывшим заместителем министра иностранных дел РФ, заведующим кафедрой дипломатии МГИМО Александром Пановым.
"Огонек": — Александр Николаевич, действия американцев в отношении дипсобственности России — это моветон или нарушение международного права?
Александр Панов: — В отношении здания консульства в Сан-Франциско — безусловно, второе. Ведь консульские учреждения относятся к числу диппредставительств, иммунитет которых прописан в Венской конвенции. Торгпредства диппредставительствами не являются, а торгпреды зачастую не имеют и диппаспорта. Но вне зависимости от разницы в статусах оба здания — собственность России. Значит, их порог — уже по американскому закону — можно пересечь только с разрешения хозяев или при наличии судебного предписания (по отношению к консульству действует только первое условие из-за наличия у него иммунитета). Так что даже если оба здания будут впоследствии использоваться российской стороной иначе, они все равно останутся в ее собственности. Потому-то американцы, как я слышал, настаивают на продаже этих зданий.
— Мало ли кто чего хочет...
— Я тоже так считаю: вынудить кого-либо продать что-либо в такой ситуации невозможно и заблуждение думать иначе. Но, видимо, за годы, прошедшие со времен холодной войны, изменился не только мир, но и уровень профессионализма людей, ответственных за принятие решений. Помню, как в разгар очередного "похолодания" в советско-американских отношениях — введения советских войск в Афганистан — по настоянию Госдепа было закрыто советское генконсульство в Нью-Йорке. Но разница между той ситуацией и нынешней огромная. Во-первых, тогда повесомей был повод — военный конфликт, а не надуманные истории про осуществление консульством некоей "противоправной деятельности". Для пресечения последней достаточно закрыть представительство, а не врываться в него: когда в здании ни души, то и деятельности никакой — ни законной, ни противоправной. То, что американцы грубо нарушили дипломатический иммунитет, свидетельствует, что в ФБР, Госдепе и ЦРУ на высших должностях немало заурядных недоучек, представления не имеющих ни о международном праве, ни о возможных последствиях таких действий. И такое падение профессионализма — второе отличие нынешней ситуации от того, что случалось в истории наших дипотношений. Например, в 1948 году закрытие консульств в Нью-Йорке и Сан-Франциско произошло по решению советской стороны, а не Госдепа. Но и в той ситуации, несмотря на царившую в прессе истерию по "делу Оксаны Касенкиной" (подробности см. ниже.— "О"), американские спецслужбы не сделали ни одной попытки проникнуть в здание консульства. И ни одного намека на желательность продажи здания!
"Мы можем ответить взаимностью"
— Выходит, температура российско-американских отношений сегодня ниже, чем в 1948-м или хотя бы в 1980-м?
— Получается, что так. Я никак не могу взять в толк, чем руководствовались люди, приказав "очистить помещение" генконсульства за 48 часов? Случалось, что кого-то из сотрудников советской дипмиссии объявляли персоной нон-грата и давали те же 48 часов на сборы, но чтобы всей миссии...
— А есть ли в международном праве различие между статусом и иммунитетами людей (дипагентов) и зданий (диппредставительств)?
— Обе эти категории обладают иммунитетом. Дипломаты, например, освобождены не только от преследования, но и от уплаты налогов. В некоторых странах для этого им выдается специальная карточка, позволяющая делать покупки за вычетом суммы НДС из стоимости товаров. Ровно по этой же причине супруги дипломатов не вправе устраиваться на работу в иностранную компанию, если на руках имеется диппаспорт: тут или отказываться от иммунитета, или от шанса заработать. Дипломаты не могут быть задержаны и привлечены к ответственности. Исключение — когда государство лишает своего дипломата иммунитета. Но такие случаи можно пересчитать на пальцах одной руки. Например, экс-президент Грузии Эдуард Шеварднадзе снял иммунитет с грузинского дипломата, сбившего гражданок США, а Россия отозвала своего атташе, грубо нарушившего ПДД в Канаде, и его судили в Москве. Иммунитетом обладают также диппочта и дипгрузы (не задерживаются и не вскрываются), не говоря уже о диппредставительствах — на территорию последнего нельзя войти, даже имея на руках судебное предписание. И это правило соблюдается и при начале войны: согласно Венской конвенции, каждая из сторон обязана предоставить дипломатам враждующего государства помощь в эвакуации и охране здания, если на то последует запрос.
— Значит, территория диппредставительства обладает экстерриториальностью?
— Если следовать букве Венской конвенции, здание консульства — это территория России. Проникновение туда без специального разрешения консула — то же самое, что нелегальное пересечение госграницы. По крайней мере, равнозначное нарушение.
— На страже госграницы — пограничники. Почему не сработала охрана консульства?
— Им воевать, что ли? Это не дипломатические методы. Хотя международное право чем дальше, тем чаще нарушается, и лидер по числу нарушений — Штаты.
— Как вы это объясните?
— В Вашингтоне всегда были уверены, что американские законы обладают приоритетом над международными. Думаю, что все это последствия долголетнего восприятия Штатов как лидера однополярного мира. Началось это не вчера. Вспомните, как в ходе бомбардировок Югославии американская ракета попала в посольство КНР: лично я уверен, что это было сделано преднамеренно, потому что столь высокоточное оружие угодило ровно туда, где размещался аппарат китайского военного атташе. За последние лет 10-15 наглости и размаха в подобных действиях американских властей только прибавилось.
— Возможно, потому что они вовремя не получили отпор? Что было бы, среагируй Россия на арест своей дипсобственности еще в декабре — январе?
— Думаю, все развивалось бы так же, и тому есть две причины. Первая — в настроениях властного истеблишмента в Вашингтоне: демократы и республиканцы едины в разыгрывании антироссийской карты. Ограничения на российские диппомещения были наложены при Обаме, но скандал-то разгорелся при Трампе! А ведь новая администрация легко могла бы "переписать" действия предыдущей, как уже не раз бывало в американской истории. Раз этого сделано не было, значит, она этого не хочет или не может. И ошибки в том, что Москва тянула с ответом полгода, нет. Если что и не рассчитали, так это силу ответного "удара" — это повергло американцев в шоковое состояние. Вторая причина — смятение умов, царящее вот уже не первый год на Капитолийском холме. Собственно, и Трамп пришел к власти в результате имеющегося разброда и шатания в настроениях и головах. Я читаю международную аналитику, в том числе, например, японскую. Так там давно не скрывают, что на протяжении последних 15 лет (все началось еще во времена Джорджа Буша-младшего) американцы отступают в военной и экономической сферах по мере того, как число "полюсов силы" на планете множится. То, что мы видим сегодня,— истерика слабых. Они не знают, как реагировать на происходящее, на любые проявления неуступчивости и открытого неподчинения их курсу. Вот и реагируют в силу способностей — как обиженные мелкие лавочники.
— И все же: есть ли управа на нарушителей Конвенции?
— В том-то и дело, что нет. На протяжении столетий вырабатывался дипломатический кодекс, который принял современные очертания только после Второй мировой войны. Теперь нормы на бумаге едины для всех: например, при заключении дипотношений страны обмениваются целой серией специальных соглашений и договоров, в которых подробно прописывают численность и состав дипмиссий, их количество, местоположение и множество других деталей и тонкостей. Помимо этого, для всех действует Венская конвенция о дипсношениях (1961), определяющая общие рамки правовых отношений в сфере дипломатии. Проблема в том, что в эту Конвенцию изначально не были заложены санкции за ее нарушение. Механизма для апелляции и системы наказаний нет. Дипломатия вообще строится на договоренностях, и наказать по суду за их нарушение крайне сложно, если вообще возможно. Вспомните начало последней войны в Ираке — без санкции со стороны ООН. Кто-то подал потом на США в суд? Вашингтон был подвергнут международному остракизму? Нет. Так что максимум, что может ждать нарушитель Конвенции,— морально-этическое "фи" в свой адрес. И то, если найдется такой отважный. Я лично сомневаюсь, что, несмотря на всю очевидность нарушения США Венской конвенции, их действия вызовут критику со стороны. Возможно, потому что привыкли: Конвенция нарушается давно, сплошь и рядом, по мелочам и по-крупному. Вспомнить хотя бы того же Джулиана Ассанжа: согласно Венской конвенции, диппредставительства не вправе предоставлять убежище, а между тем глава WikiLeaks скрывается в посольстве Эквадора. Почему? Потому что латиноамериканские страны исправно нарушают эту норму Конвенции, и Ассанж это знал.
— По-вашему, чем вся история с дипсобственностью может закончиться?
— Как сказал Владимир Путин, Россия намерена подать в суд — в американский по факту нарушения прав частной собственности. А вообще-то кто-то должен остановиться. Можно, конечно, и дальше изощряться в контрмерах, но ни к чему путному это не приведет. Пора бы провести встречу на уровне глав МИД или их заместителей, где и объявить мораторий на дальнейшие действия по части закручивания гаек. С учетом истерии, царящей сейчас за океаном, такого проявления ума и силы я жду только от российских властей. Кто умнее, тот и должен остановиться и предложить компромисс, по крайней мере мораторий.
— В условиях антироссийских настроений протянутую руку Лаврова никто и не заметит...
— Главное, чтоб было кому замечать. У адекватных политиков в Штатах уже должно созреть ощущение, что власть зашла слишком далеко. Надежда на то, что в Вашингтоне подобные есть, не умерла: ведь даже в самые "морозные" годы холодной войны таковые находились по обе стороны океана.
***
Контекст: Есть что вспомнить
Краткий экскурс в российско-американскую консульскую историю
Первым российским консульством в Штатах стало нью-йорское, учрежденное еще в 1828 году. Диппредставительство в Сан-Франциско появилось позднее — в 1852 году и в основном для обслуживания интересов российско-американской торгово-промышленной компании. Консульство в Сиэтле было учреждено только в год начала Первой мировой, но его глава видный востоковед и дипломат Николай Богоявленский исполнял свои обязанности вплоть до 1933 года, когда Советская Россия это диппредставительство закрыла. Кстати, царские власти не были жесткими приверженцами того, чтобы консульские обязанности исполняли исключительно граждане империи: на тихоокеанском побережье делами заправлял предприниматель Уильям Монтгомери Стюарт.
Советская власть продемонстрировала еще большую экстравагантность, предложив еще в 1918 году кандидатуру американского журналиста Джона Рида в качестве консула в Нью-Йорке, но американские власти ее отвергли.
После установления в 1933 году дипотношений из трех консульств остались только два — в Нью-Йорке и Сан-Франциско — оба получили новых руководителей, часть из которых была скоро репрессирована.
Самый известный (до нынешнего) консульский скандал связан с именем Якова Ломакина. В годы Великой Отечественной он начал консулом в Сан-Франциско, в 1946-м возглавил представительство в Нью-Йорке, а в 1948-м стал одним из главных действующих лиц в так называемом деле Оксаны Касенкиной, которое вывело на новый виток спираль конфронтации в советско-американских отношениях, возникшую летом 1948 года. Тогда резкое охлаждение стартовало после распоряжения Сталина блокировать транзит в Западный Берлин через советскую зону оккупации, за которым последовало закрытие советской школы в Нью-Йорке. Учителя и ученики школы вернулись на родину, за исключением двоих: директора Михаила Самарина, запросившего политического убежища, и учительницы химии 52-летней Оксаны Касенкиной, которая просто... исчезла. Через трое суток Ломакин обратился к властям США с сообщением, что учительница нашлась на ферме Толстовского фонда и обратилась к нему с письменной просьбой вывезти ее оттуда (выяснилось, что Касенкину спрятали на ферме бывшие эмигранты, но сама она расхотела оставаться за океаном). В то, что она поменяла свое решение добровольно, не поверила ни пресса, ни полиция, ни власти США, несмотря на то что консул передал письмо учительницы властям. Письмо назвали подделкой и засекретили на 50 лет вместе со всеми другими документами по "делу" (вся подноготная этого скандала стала достоянием общественности только в 1998 году), действия консула, увезшего Касенкину с фермы, квалифицировали как "насилие и похищение". Истерика в медийном пространстве была столь велика, что, когда через 5 дней Касенкина попыталась покончить с собой, выпрыгнув из окна третьего этажа (по счастью для нее, неудачно), Ломакин был объявлен персоной нон-грата. Учительницу американцы "удержали" в больнице, позднее выдали ей гражданство, а в 1960-м она тихо скончалась в Майами. А вот в советско-американских отношениях наступила зима: Сталин прервал переговоры по Берлину, закрыл консульства в Нью-Йорке и Сан-Франциско, что означало одновременное закрытие американских консульств в Ленинграде и Владивостоке. Контр-адмирал в отставке Эллис М. Захариас так оценил произошедшее: "Объявление Ломакина персоной нон-грата было плохо продуманной и несвоевременной акцией Госдепартамента США". По его мнению, если бы не эта история, иными могли бы быть планы и действия Кремля в отношении того же Берлина. Помимо политических издержек были и экономические — истерика стоила Америке миллионов долларов, потраченных на создание "воздушного моста" для снабжения продуктами населения Западного Берлина.
Консульские отношения между СССР и США были восстановлены только через 24 года — в 1972 году. Открытие нового здания генконсульства в Сан-Франциско на Грин-стрит состоялось в 1973 году, а в 1975 году для генконсульства СССР в Нью-Йорке был куплен дом Джона Генри Хэммонда на 91-й улице (вместе со смежным зданием), построенный в 1902-1905 годах. Начавшаяся переделка зданий была приостановлена, когда президент США Картер наложил запрет на открытие консульства в связи с введением войск в Афганистан. Здание заработало как генконсульство России только в 1995 году. Тремя годами раньше вновь открылось консульство в Сиэтле, а в 2003-м — еще и в Хьюстоне.