О российской Конституции в контексте ее 25-летнего развития
Юрий Лужков: Существующая политическая система – птица с одним крылом. Она не летает. Это опасно...
Четверть века назад Россия сделала резкий поворот, последствия которого определяют ее сегодняшнее развитие и обязательно скажутся в будущем. После жестокого конфликта между законодательной и исполнительной властями была принята новая Конституция, с одной стороны, признающая высшей ценностью человека с его правами и свободами, а с другой – наделяющая президента поистине царскими полномочиями.
Своими воспоминаниями о периоде создания нового Основного закона и его последующих трансформациях с Алексеем КАВЕЦКИМ делится бывший мэр Москвы Юрий ЛУЖКОВ.
«Независимая газета»: – Во время событий сентября-октября 1993 года вы были мэром Москвы, вам пришлось принимать самое непосредственное участие как в ликвидации катастрофического противостояния ветвей власти, так и в последовавшей затем конституционной реформе. Было образовано Конституционное собрание по выработке новой Конституции, вы вошли в его состав. Что вам запомнилось?
Юрий Лужков: – Ситуация осенью 1993 года была крайне сложная – Россия еще раз заглянула в бездну гражданской войны. В своей книге «Мы дети твои, Москва» я подробно об этом рассказал. А потом было принято решение о разработке новой Конституции. Мне довелось войти в состав Конституционного собрания. Работать приходилось много, и я бы сказал, в спешке. На мой взгляд, в нашем составе было недостаточно высококвалифицированных юристов, прежде всего в области конституционного права. Отсюда – недостаточная проработка некоторых положений, в том числе в ключевых главах: «Основы конституционного строя» и «Права и свободы человека и гражданина».
Но были и забавные моменты. Например, глава Ингушетии Руслан Аушев предложил ввести в текст возможность в соответствии с традицией ислама, многоженства. Разгорелась дискуссия, которой не было видно конца. Я попросил слово и предложил: руководствуясь конституционным принципом равенства полов, предусмотреть возможность многобрачия – жена одна, а мужей несколько. Все посмеялись, и вопрос был снят. Но это – маленький шутливый эпизод.
Надо признать: в декабре 1993 года была принята радикально новая система государственной власти, во главе которой находится президент с колоссальными полномочиями, близкими к монархическим. Это была вынужденная мера. Россия – уникальное государство в самых разных аспектах: колоссальная территория, многообразие языков, этносов, конфессий, климатических условий и т.д. Регионы разные по плотности заселения, по уровню экономического развития и природным богатствам. Как все это держать в поле зрения? Как не допустить до сих пор предрекаемых нам сепаратизма, местечковости и неизбежного распада? На мой взгляд, принятая Конституция не в полной мере решает эту проблему.
– В Конституции закреплено федеративное устройство России. Как вы считаете, Россия нуждается в конституционной реформе структуры органов государственной власти и управления?
– Государственное управление – это, так сказать, живая теория, это практика решения ежедневных практических задач повестки дня органов государственной власти, муниципальных властей, бесчисленных департаментов, главков, управлений, отделов и т.д. Без этого невозможно обеспечить жизнедеятельность, а попросту говоря – существование жителей и мегаполиса, и небольшой деревеньки, не говоря уже о современном производстве, будь то промышленность, городское хозяйство, строительство, – как в масштабах субъекта Федерации, так и всей страны.
Работая мэром, да и на предыдущих должностях, я ежедневно натыкался на громоздкость управленческих структур, пересечение компетенций, малую управляемость. Текучка захлестывала, но я всегда старался разглядеть системность в причинах возникновения сонма задач, вопросов и проблем и безотлагательно искать пути их решения не только в ручном управлении, но и в устранении фундаментальных управленческих диссонансов. Так произошло, например, когда по моему настоятельному предложению было решено образовать в Москве округа – Северный, Южный, Центральный, Западный и т.д. и нижестоящие структуры – районы. Жизнь подтвердила разумность такой реформы.
Что касается федерального уровня, то на одном из заседаний Государственного совета мы внесли предложение образовать несколько (8–10) федеральных округов, наделив их широкой властной, финансовой и управленческой компетенцией. Это полностью соответствовало теоретико-эмпирическому правилу – в подчинении каждого уровня управления должно быть не более 8–10 подчиненных структур объектов управляющего воздействия. Такая пирамида является оптимальной. Но никак не 90! Примерно так устроены многие федерации. Например, Федеративная Республика Германия, США. Кое-кто выступил против, например, руководство Татарстана. Но президент Владимир Путин поддержал наш замысел, и федеральные округа были образованы. К сожалению, далеко не с той компетенцией, которую мы предлагали: их наделили в основном контрольно-надзорными и правоохранительными функциями. А это не совсем то, скорее – совсем не то. Так что административные реформы необходимы.
Сильной и авторитетной власти, пользующейся искренним доверием народа, нужно действовать твердо и последовательно, а главное – в обстановке стабильности. Ибо всякая реформа – это определенная нестабильность, турбулентность. А это чревато большими неприятностями, если народу будет непонятно, почему затеяна реформа и что будет на выходе. Повторяю, особенно в России.
– Да, но в конце 1980-х годов уже была попытка «наполнения СССР новым политическим содержанием»: «союзный договор», «перестройка», «гласность» и такие же похожие декларации. И к чему это привело? В конце концов к августу, а затем и декабрю 1991 года – распаду Союза ССР. Нас не ждет повторение сценария?
– Непростой вопрос. Многое, если не все, зависит, каким резервом легитимности – запасом поддержки, доверия, близостью к своему народу обладает власть. Сейчас с этим не все в порядке. Давайте вспомним совсем недавнюю историю. Реформы правительства Гайдара–Чубайса, прямо скажем, разорили большую часть населения, об этом уже много написано, в том числе и я посвятил несколько работ экономическому анализу тех реформ. Повторять нет смысла. Но есть еще и тяжелейший нравственно-психологический итог: народ окончательно перестал верить в благонамеренность действий и правительства, и президента Бориса Ельцина. Страну ждал крах. Его предотвратил Владимир Путин. Народу и России, прямо скажем, просто повезло, что выбор Ельцина и его окружения пал на Путина. Именно повезло.
Что касается распада Советского Союза, это, на мой взгляд, логичный результат действий Михаила Горбачева. Надо понимать, что СССР был абсолютно уникальным государством, практически самодостаточным с точки зрения природного богатства, способности создать почти любую промышленную технологию и организовать масштабное производство почти в любой отрасли. Но потенциал государства – это всего лишь талон на будущие возможные реальные достижения. А, как говорит узбекская пословица, «талоны на галоши – это еще не сами галоши».
Распад СССР и глубочайший государственный кризис, на мой взгляд, обусловили несколько факторов.
Первое. Руководство страны воспользовалось безграничным доверием народа к власти, которое существовало в СССР. Это обстоятельство – традиционная черта русского народа. Библейский завет «власть от Бога» реализовался у нас в полной мере. Действия власти нельзя подвергать сомнению, а уж тем более критиковать или бороться против нее. Корни такого сакрального восприятия власти уходят во времена самодержавия. Убежденный монархист Федор Достоевский так описал эту черту нашего народа: «У нас, русских, конечно, две страшные силы, стОящие всех остальных во всем мире, – нераздельность миллионов народа нашего и теснейшее соединение его с монархом. Народ – сын царев, а царь – отец его». Такое отношение к власти – огромное достоинство, но оно таит в себе и огромную опасность – нежелание, а затем и неспособность влиять на власть, ограничивать ее, пресекать волюнтаризм и авантюризм.
Второе. Сложившаяся во времена СССР система глубоко недемократического формирования высших органов государственной власти и управления в конце 1980-х годов привела к тому, что доминирующим принципом выдвижения на руководящие должности стал кланово-территориальный принцип формирования высших эшелонов власти. Здоровая конкуренция, идеология лидерства были отвергнуты. В результате верхушка государства оказалась не способной вывести страну из непростой ситуации.
Третье. Предательство Генерального секретаря ЦК КПСС Михаила Горбачева. Именно предательство! Вся его деятельность основывалась на талмудистском повторении коммунистических лозунгов. Пропаганда стала пустой говорильней, демагогией. Горбачев обладал способностью часами говорить ни о чем. Фактически все, что делало руководство страны в те годы, было замешено на пресмыкании перед Западом в ущерб национальным интересам. Горбачев заигрывал с Маргарет Тэтчер и Гельмутом Колем. По его указанию от России были отрезаны огромные территории в Баренцевом море, подобных антигосударственных, предательских по отношению к своему народу фактов множество. А как выводились наши войска из Германии! Я лично считаю, что так называемую ГСВГ выводить из ГДР было необходимо. Но ведь не так! Мне приходилось заниматься обустройством офицеров и их семей. Зимой! На пустом месте! Безумие! Если это не предательство, то что такое предательство?
Главное – дать объективную политическую и юридическую оценку этим событиям, не допустить повторения. Когда я был в Баварии, наш гид рассказывал, что в тех местах находятся две дачи, подаренные Горбачеву и Шеварднадзе. Это на деньги, которые должны были пойти на обустройство выведенных из ГДР советских войск. А самих денег на вывод войск страна не получила. Получился не вывод, а бегство войск в пустое зимнее поле. Что же касается дач, то этот вопрос требует своего тщательного анализа и в этическом смысле, и с точки зрения грубого нарушения существовавших в то время советских законов.
– Что, по-вашему, стабилизирует государство в большей степени: баланс разделенных ветвей власти в духе «сдержек и противовесов» или их политическое единство?
– Основа стабильности государства – в балансе разделенных ветвей власти. В Конституции России закреплен сформулированный еще Шарлем Монтескьё принцип разделения властей – законодательной, исполнительной, судебной. Номинально – да, они разделены. А в действительности? Я этого сказать не могу.
Все началось почти сразу после принятия Конституции 1993 года. Сначала понемногу, по чуть-чуть, Борис Ельцин расширял президентскими указами границы своей компетенции. Постепенно власть была монополизирована одним человеком.
Вот один из исторических фактов. В начале 1990-х годов Генеральная прокуратура находилась, можно сказать, в подчинении Совета Федерации. Генеральный прокурор Юрий Скуратов вел жесткую борьбу с коррупцией. Тесно сотрудничая со швейцарским прокурором Карлой Дель Понто, Скуратов получил убедительные доказательства коррупции в высших эшелонах власти. Это хорошо известное «дело фирмы «Мабитекс». Над президентом Ельциным, его семейством и ближайшим окружением начали сгущаться тучи. «Царь Борис» дал отмашку силовикам. Генерального прокурора спровоцировали, президент внес в Совет Федерации представление об освобождении его от занимаемой должности. Все это детально описано в нашей публицистике.
Я хочу обратить внимание на другое обстоятельство в контексте вашего вопроса. В то время существовало реальное разделение властей. Совет Федерации имел свой голос, свое мнение и, когда это было нужно, твердую самостоятельную позицию. Проявилось это в полной мере и в «деле Скуратова». Дважды Совет Федерации отклонял представление президента! Я выступал и убедил, как мне кажется, сенаторов не освобождать от должности Скуратова, поскольку он ведет важнейшее для государства антикоррупционное расследование. Его личное поведение (может быть, и заслуживающее порицания в случае подтверждения компрометирующих фактов) не должно стать основанием для увольнения в такой ситуации. Коллеги тогда поддержали меня. На этом реальная самостоятельность Совета Федерации закончилась. Ельцин своим указом – вопреки Конституции! – назначил другого исполняющего обязанности генерального прокурора. То же самое произошло, когда Ельцин освободил от занимаемой должности начальника московского ГУВД Куликова своим указом без согласования с региональной властью. Так шаг за шагом стало уничтожаться разделение властей в пользу усиления президентской власти. Надо понимать, что в условиях бесконтрольности любая власть всегда стремится к абсолюту. Опять же я привел всего лишь один пример из большого их числа. Думаю, эта тенденция продолжает развиваться.
Все сказанное относится и к политической организации современного российского общества. Конституция больше не содержит статьи о какой-либо партии как о «руководящей и направляющей силе». И это результат преодоления тоталитаризма. Это завоевание народа. Но посмотрите, что происходит в реальности. По сути, мы – с точки зрения политической организации общества – вернулись в коммунистическое прошлое. Многопартийность – миф. Партия власти – «Единая Россия» – монополизировала Государственную думу. Что значит иметь не просто большинство, а конституционное большинство в Думе? Это значит, что остальные думские фракции, вместе взятые, не имеют даже теоретической возможности противостоять, препятствовать принятию не только рядового федерального закона, но и конституционного. Фактически текст Конституции (за исключением двух первых глав, которые могут быть пересмотрены только Конституционным собранием) оказался, так сказать, под контролем одной партии. Разве это не напоминает КПСС во времена СССР? Существующая политическая система – птица с одним крылом! Она не летает. Это очень опасно не только для демократии, но и для общества, и для государства.
Отсутствие жесткой, откровенной критики, дискуссий в Думе ведет к плохой проработке законов, их односторонности. А это опасно и для экономики, и для финансов. Серьезные решения должны быть результатом борьбы мнений. В большинстве развитых стран сложились стабильные демократические системы, в которых небольшое количество партий, иногда две (США, Великобритания и др.), иногда партийные коалиции (например, ФРГ), попеременно сменяя друг друга, реально конкурируют, борются за власть, добиваются фактической, а не выдуманной поддержки народа. Запрет на доминирование одной партии должен быть внесен в текст Конституции России, стать ее основополагающим принципом. Юридически это сформулировать совсем не трудно. Нужна политическая воля. 25 лет развития и страны, и конституционного права позволяют и обязывают именно так поставить вопрос! «Единая Россия» стала препятствием на пути развития общества.