О последствиях принятия предложенного президентом Украины Зеленским закона о децентрализации управления в стране

Содержание
[-]

***

«Ограничить полномочия регионов» 

Обнародован текст законопроекта о децентрализации власти на Украине. Его внёс в Верховную раду президент страны Владимир Зеленский.

Документ вводит должность префекта, который будет следить за тем, как местные власти выполняют распоряжения главы государства и правительства. Кроме того, упрощается процедура ликвидации административно-территориальных единиц — областей, округов и громад. По мнению экспертов, законопроект Зеленского резко усиливает полномочия главы государства, что в украинских условиях очень опасно и чревато политическими потрясениями.

На сайте Верховной рады опубликован текст законопроекта «О внесении изменений в конституцию Украины (относительно децентрализации власти)». Документ, подготовленный в администрации президента Владимира Зеленского, был передан на рассмотрение парламента 13 декабря. В нём содержится много новаций, кардинально меняющих систему взаимоотношений между центральной и местной властями в стране. В частности, законопроектом вводится должность префекта. Они «назначаются на должность и освобождаются от должности президентом Украины по представлению кабинета министров Украины».

В функции префектов входит контроль за тем, как местные власти соблюдают положения конституции Украины и законов страны. Кроме того, эти государственные чиновники должны отслеживать выполнение на местном уровне подзаконных актов, издаваемых президентом и правительством. В случае если решения местных властей окажутся, с точки зрения префекта, неконституционными или создадут «опасность нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности и угрозу национальной безопасности», он имеет право добиться их приостановки. Для этого ему необходимо обратиться к президенту с просьбой принять соответствующий указ. Сами префекты подотчётны только главе государства и в отдельных случаях — кабинету министров. Их распоряжения «отменяются президентом Украины, а в определённых законом случаях — кабинетом министров Украины».

Другое нововведение законопроекта касается изменения 133-й статьи конституции. Сейчас в ней, в частности, перечисляются по названиям все области, которые входят в состав страны. Чтобы ликвидировать или, напротив, создать ту или иную административную единицу, требуется внести поправку в конституцию. В соответствии со 155-й статьёй основного закона, для этого необходимо одобрение двух третей от конституционного состава Верховной рады. Однако законопроектом Зеленского вносится новая редакция 133-й статьи: перечень и порядок формирования областей, а также более мелких территориальных единиц — округов (они будут вместо районов) и громад (общин) — должен определяться отдельным законом. А согласно 91-й статье Конституции Украины, обычные законы принимаются простым большинством голосов депутатов Верховной рады.

Наконец, в законопроекте Зеленского отсутствует упоминание Донбасса. Особый статус этого региона, предусмотренный минскими договорённостями, в нём не прописан. «Этот документ, безусловно, нужно анализировать, очень внимательно изучать на предмет соответствия минским договорённостям и формуле Штайнмайера», — заявил пресс-секретарь президента РФ Дмитрий Песков.

В самопровозглашённых республиках Донбасса, в свою очередь, законопроект Зеленского раскритиковали сразу же после его внесения в Верховную раду. «Эти поправки не имеют никакого отношения к выполнению Украиной Минских соглашений и решений, зафиксированных в рамках последней встречи лидеров «нормандской четвёрки». Хочу напомнить, что, в соответствии с Минскими соглашениями, все изменения, касающиеся особого статуса Донбасса, должны учитывать его особенности и обязательны к согласованию с Луганской и Донецкой народными республиками», — цитирует информационное агентство «Новороссия» мнение председателя Народного совета ЛНР Дениса Мирошниченко.

Закон для «человека президента»

Как заявил заместитель председателя фракции «Слуга народа» Александр Корниенко, на этой неделе законопроект Зеленского будет отправлен на экспертизу в Конституционный суд. Потом, в зависимости от решения этой инстанции, документ будет рассмотрен Верховной радой. Корниенко предположил, что заключение Конституционного суда будет готово уже в январе.

Между тем в парламенте опубликованный законопроект вызвал неоднозначную реакцию даже у пропрезидентской фракции. «Депутаты из «Слуги народа» сегодня впервые увидели президентский законопроект. И в нём нет ни слова о выполнении Минских соглашений, как рассчитывал МИД. Я так понимаю, там тоже в шоке от подобной инициативы. Я думаю, что оппозиционные силы не только будут критиковать этот законопроект, но и организуют акции протеста», — заявил источник RT в партии «Слуга народа».

Зеленский не хочет проводить децентрализацию, а, напротив, пытается усилить свою власть, отметил источник RT в партии «Европейская солидарность». «За громкими призывами о необходимости выполнять Минские соглашения и принести в Донбасс мир стоит банальное желание сконцентрировать в своих руках всю власть. Сбежавший президент Виктор Янукович о таком не мог даже и мечтать. Неизвестный префект, которого назначит президент, сможет отменять решение местных властей. И где тут полномочия у регионов? И главное, где попытка решить проблемы востока страны? Я думаю, что после такого решения рейтинг президента рухнет», — считает депутат.

Глава МИД Украины Вадим Пристайко назвал формулу Штайнмайера по урегулированию в Донбассе «болезненным компромиссом». По его словам,... - «Каждый украинский президент старается усилить свою власть. Но Зеленский, очевидно, задумался об этом сразу же после назначения, и это опасно для общества. Если законопроект будет принят, то местные власти не будут думать о местных жителях и не будут предпринимать попытки улучшить их жизнь. Чиновники быстро поймут, что избиратели уже почти ни на что не влияют. Достаточно договориться с «человеком президента». Я думаю, западные партнёры жёстко раскритикуют такие инициативы», — подчеркнул собеседник RT.

Владимир Зеленский хочет неограниченной власти, и это очень опасно, полагает источник RT в партии «Батькивщина». «Представьте, он завтра вдвое сократит Днепропетровскую область, поскольку там ему не нравятся местные власти. Я думаю, что могут начаться акции протеста. Большая концентрация власти может плохо отразиться на Зеленском. Человек без опыта, без специальных знаний будет практически единолично принимать глобальные решения. Мне кажется, он просто к этому не готов и последствия могут быть самыми печальными. На Украине уже все прекрасно умеют разбирать брусчатку и создавать «коктейли Молотова», — говорит представитель «Батькивщины».

Перекраивание границ

По мнению экспертов, Зеленский либо как следует не подготовил свой законопроект, либо умышленно подменяет понятие децентрализации. «Впору говорить о попытке подчинить местное самоуправление президенту. У префекта будут те же полномочия, что в своё время были у прокуратуры. Он получает право останавливать фактически любое решение органов местного самоуправления и становится сам влиятельным центром силы», — сказал в беседе с RT директор украинского Института анализа и менеджмента политики Руслан Бортник. По его словам, если раньше власть в регионах на Украине была разделена между правительством и местными элитами, то после принятия законопроекта Зеленского она будет разделена между президентом и местными элитами.

Как считает Бортник, на практике ключевые решения на местах, от постройки дорог до утверждения бюджета, придётся согласовывать с префектом, иначе он их будет блокировать. Таким образом, Киев будет контролировать финансовые потоки в регионах, однако рядовые избиратели возможность влиять на местные власти через легитимные, законные процедуры потеряют. «Такой подход не надо называть децентрализацией, а нужно говорить честно: это централизация, то есть введение президентского контроля над регионами. Идея создать этих префектов, мне кажется, не доработана», — отметил Бортник.

Эксперт Совета по межнациональным отношениям при президенте РФ Богдан Безпалько также полагает, что законопроект Зеленского приведёт к централизации, а не к децентрализации власти. «Децентрализация предусматривает расширение полномочий региональных властей во всех сферах: политической, экономической, культурной, налоговой. А институт префектов — это попытка ограничить полномочия регионов», — сказал он в беседе с RT.

Безпалько предполагает, что в случае принятия закона последуют территориально-административные изменения. «Какие-то области укрупнят, какие-то ликвидируют, каким-то областям изменят границы. Соответственно, изменятся и органы власти в этих регионах, у центра будет больше возможностей на них влиять. Видимо, для этого данный закон и предложен», — заключает эксперт.

Источник - УИАМП

https://uiamp.org.ua/ogranichit-polnomochiya-regionov-k-chemu-mozhet-privesti-prinyatie-predlozhennogo-zelenskim-zakona-o

***

Комментарий: Что "зашито" в децентрализацию? Риски и загадки переписанного Основного Закона

Президент Украины Владимир Зеленский внес в парламент проект закона № 2598 "О внесении изменений в Конституцию Украины" в отношении децентрализации, пишет ZN.ua.

Стремительный шаг главы державы сразу после "Норманди" напугал многих возможным наличием в документе "специального статуса" для оккупированных территорий. Однако ни единого слова о специальном статусе в тексте законопроекта — нет. Как нет и никаких, по меньшей мере, очевидных угроз для национальной безопасности и суверенитета.

Тем не менее, мнения политиков и экспертов, близких к реформе, с которыми мы успели поговорить конфиденциально, а также ряда специалистов конституционного права, участвовавших в рабочей группе, готовившей проект, — существенно разделились. С одной стороны, есть убеждение, что документ закрепляет намерение президента найти баланс между децентрализацией (реформа в самом разгаре, и ее нужно завершать), и тотальным влиянием региональных элит, подмявших под себя все местные процессы. С другой стороны, некоторые считают, что подобное масштабное наступление на местные элиты вызовет их мощное сопротивление и может послужить поводом к увеличению рисков сепаратизма. Тем более, с учетом ряда новелл, якобы зашитых в тело законопроекта, возможен не только особый статус для оккупированных территорий, но и поворот всей Украины в сторону федерализации.

Безусловно, еще предстоит обсуждение законопроекта, как в обществе, так и в парламенте. А главное — Зеленскому предстоит найти под него 300 голосов. Однако уже сейчас можно обозначить, как некоторые базовые точки законопроекта, так и зоны возможных рисков, которые и станут поводом предстоящей дискуссии и торгов.

Новелла 1-я: новое территориальное устройство: громада—округ—область (ст.133, 140, 143)

Во-первых, законопроект закрепляет базовый уровень местного самоуправления — ГРОМАДА. Добровольный процесс объединения громад стартовал в Украине в 2015 году, с момента вступления в силу одноименного закона. Законопроект ставит точку на добровольном процессе объединения (в настоящий момент на территории Украины действует 1002 ОТГ с населением более 11 миллионов человек), отдавая дальнейший ход истории объединения в руки законодателю.

Во-вторых, ликвидируются районы, и вводится понятие ОКРУГ. Создание и количество которых, будет прописано отдельным законом. По нашей информации, на территории Украины планируется создать 96 округов. Вместо 490 существующих районов. Предстоит существенное укрупнение административно-территориальных единиц местного самоуправления второго уровня, за счет слияния бывших районов.

К неочевидным вещам предлагаемых изменений в Конституцию относится территориальная диспропорция, которой не избежать при формировании округов. Специалисты, работавшие в конституционной группе, откровенно говорят, что поскольку громады, входящие в округ, должны территориально граничить между собой, некоторые округа, куда войдут более развитые громады (к примеру, крупные индустриальные города), априори будут более влиятельны.

В-третьих, ОБЛАСТЬ — третий уровень местного самоуправления. Здесь — точка риска, о которой говорят оппоненты законопроекта. Действующая Конституция четко называет количество областей и их наименования, президентский законопроект — не определяет ни количества, ни названий областей. Полномочия разбираться с этими вопросами получает Верховная Рада. То есть, гипотетически, в руках моно-большинства оказывается нож, которым "слуги народа" на свое усмотрение могут нарезать области, округа и регионы Украины. Не собирая при этом 300 конституционных голосов.

Туда же, на уровень парламента, законопроект предлагает опустить и определение полномочий областных и окружных рад (ст.143). Вслед за чем, не имея общих подходов к законам, по мнению оппонентов Зеленского, 226-ю голосами "слуги" могут раздавать любые "специальные статусы" любым собственноручно нарезанным областям. То есть, принимая такие изменения в Конституцию, и не зная, что на самом деле хочет сделать со страной Зеленский, и какие законы за тем последуют, мы соглашаемся на "кота в мешке". Однако авторы законопроекта, апеллируя к ст. 140, где рады округов и областей определяются, как органы местного самоуправления, которые "представляют и реализуют общие, определенные законом, интересы громад", заявляют о надуманности такого утверждения. По их словам, полномочия областных и окружных рад будут определять единым для всех законом. Кроме этого, существование перечня регионов — признак субъектности этих админединиц, то есть федеративного устройства. Поживем — увидим.

Новелла 2-я: префект — как доброе "око государево", или новый прокуратор? (ст.116, 119)

Понятия местной государственной администрации более не существует в природе. Округа и области получают давно ожидаемый сюрприз в виде ПРЕФЕКТА. Теперь осуществлять государственную исполнительную власть и представлять государство в округах, областях и Киеве будут префекты. Префект — госслужащий с 3-летним сроком пребывания в должности в одном округе, области или городе Киеве. Префекта назначает и увольняет президент по представлению Кабмина. Подконтролен и подотчетен он тоже сразу двум институтам государственной власти. Что закрепляет свойственный Украине ДУАЛИЗМ ВЛАСТИ. Что, конечно же, не очень хорошо.

Префект, согласно внесенному в ВР законопроекту, выполняет исключительно надзорные (останавливает акты рад громад, округов и областей в случае их несоответствия закону) и координирующие функции на уровне областей и округов. Префект не вмешивается в исполнительную деятельность территориальных органов государственной власти, как это происходит, к примеру, во Франции. Идеологи законопроекта говорят о вынужденном шаге, в связи с большими коррупционными рисками, а также рисками наложения полномочий и дополнительных внутренних конфликтов.

Префект, представляющий интересы государства на уровне области, является одновременно префектом в центральном округе вверенной ему области. И здесь еще один спорный нюанс. Сторонники законопроекта говорят о глубоком проникновении центра на уровень округов и громад, что позволит Киеву путем "государева ока" контролировать ситуацию в округах и громадах без посредников областного уровня. И это первый удар по местным элитам. Оппоненты же — недвусмысленно намекают на создание еще одной прокуратуры на местах и возвращение во времена КГБ и КПСС.

Новелла 3-я: города ставят под контроль (ст. 144, 119)

Децентрализация не значит бесконтрольность. В настоящий момент государство заходит на территории городов только посредством своих территориальных органов. Полиция, прокуратура и пр. Главы администраций не имею прав вмешиваться в местное самоуправление, останавливать акты городских рад и пр. В случае же принятия изменений в Конституцию все города, как отдельные громады, войдут в состав округов, а значит — на них будет распространяться юрисдикция окружного префекта. На общих так сказать, основаниях. Что не может не радовать центральную власть, и не огорчать мэров.

Тем не менее, если удастся выстроить адекватный и независимый институт префектов, этот шаг Зеленского можно считать еще одним тактическим ударом по тем местным элитам, которые за десятилетия бесконтрольности срослись в криминальный спрут с местной полицией, прокуратурой, судом и СБУ. Правда, ключевое — если. Поэтому уже на этом уровне можно ожидать неприятия законопроекта местными элитами.

В качестве реверанса Хартии местного самоуправления громады могут получить право на свое мнение при изменении границ, наименований и переименований громады, что будет прописано отдельным законом.

Новелла 4-я: мэр Киева и префект — это разные люди (ст.92, 118, 120, 133, 140, 141)

Законопроект, похоже, хочет разрубить и гордиев узел, давно и плотно затянутый на шее столицы. С одной стороны, Киев, теряет претензию на специальный статус, который предполагается в действующей Конституции, и становится в ряд со всеми городами (громадами). С другой — его правовой статус, согласно законопроекту, должен быть определен отдельным законом.

Теперь — главное. Поскольку Киев несет в себе признаки не только громады (где сидит — мэр), но также округа и области, в силу осуществления столичных функций, ему полагается — префект. И здесь начинают работать ст. 120 и ст. 141, где черным по белому написано, что ни префект, ни голова громады — не имеют права на другой мандат. Тем самым полномочия государственной власти и местного самоуправления в Киеве, о которые уже второе десятилетие бьются борцы за столицу, автоматически будут разведены.

В то же время исполнительный орган в столице, как и в любой другой громаде, плавно и красиво уходит под местную раду, а значит — и под мэра (ст. 140). Здесь — точка.

Новелла 5-я: президент, который не нарастил мускулов (ст. 116, 119)

Президент с ликвидацией опции глав местных государственных администрации, коих он назначал и снимал единолично, не получил равноценного права по отношению к префектам. Как мы уже отметили выше, префекта президент паритетно делит с премьером. И здесь уж никак не обвинить Зеленского в попытке узурпировать власть.

Однако у президента появилась опция в случае принятия радой громады, округа или области акта, угрожающего территориальной целостности или национальной безопасности, обращаться в Конституционный суд и при необходимости останавливать полномочия главы рады и самих рад. С подачи префекта, конечно. А также, хоть и на ограниченный срок, президент может назначать временного государственного уполномоченного на оставшейся без управления территории.

В п.5 ст.119 гипотетически можно заподозрить президента в желании подтянуть одеяло на себя, потому как под определение "осуществляет другие полномочия, определенные законами", можно подтянуть все что угодно. И здесь, чтобы премьер не оказался в накладе, придется в каждом принимаемом законе уточнять имя конечного бенефициара. Иначе, автоматом, — это президент.

Новелла 6-я: халиф на час, голова областной рады — на год (ст.141)

А в этом месте законопроект наносит ключевой удар по системе неофеодализма в регионах. Который, надо признать, может взорвать областные элиты. Сросшиеся в спрут с правоохранительной системой точно так же, как в городах. Ибо, с одной стороны, областные рады, избавившись от глав областных государственных администраций, получают долгожданную возможность самостоятельно формировать исполнительный комитет.

В то же время срок полномочий главы окружной и областной рад составляет — внимание! — один год. И подразумевает ротацию. Таким образом, значительно ослабляются позиции хозяев области, которым каждый год придется заново договариваться с новым главой облрады. И на смену феодальным отношениям, по задумке авторов внесения изменений в Конституцию, по-видимому, должен прийти компромисс между разными слоями общества в регионах.

Новелла 7-я: ценз оседлости или страх власти? (ст.141)

По нашей информации, правки в статью в отношении права голоса на выборах головы громады, а также депутатов рады громады, окружной и областной рад вносились в самый последний момент. В итоге президент идет на отключения опции для переселенцев и предлагает зафиксировать в Конституции право голоса на выборах для тех, кто постоянно проживает на территории громады. Критерии этого условия (сколько лет надо проживать, чтобы получить законное право голосовать?) будут выписаны отдельным законом. Единственным плюсом этой новеллы можно считать то, что больше не сможет стать депутатом громады гражданин, проживающий от нее за сотни километров.

Новелла 8-я: земля, деньги и полномочия — громадам! (ст.142, 143)

Несмотря на то, что по ныне действующей Конституции земля принадлежит местному самоуправлению, тем не менее, огромное количество прилегающих к громадам земель не переданы в коммунальную собственность и остаются на балансе у государства. Проект изменений в Конституцию ст.142 делает небольшое уточнение, которое в корне меняет ситуацию и, по сути, отдает земли громадам. Поскольку, согласно этой статье, земля является одной из основ местного самоуправления, а территориальное устройство Украины основывается на принципах субсидиарности и вездесущности местного самоуправления. Такие дела.

В то же время, проект закрепляет финансовую децентрализацию, уточняя, что изменения полномочий органа местного самоуправления осуществляются с одновременными соответствующими изменениями в распределении финансовых ресурсов.

Новелла 9-я: ВР назначает досрочные выборы — реверанс парламенту от президента

Таким образом, очевидно, что описанным выше законопроектом парламент назначается главным в реализации реформы децентрализации системы управления в стране.

Ему предстоит взять на себя ответственность за строительство окончательной системы административно-территориального устройства Украины, найдя баланс между необходимостью завершить децентрализацию и установить допустимый в ее рамках протекционизм центра на местах. Точно и жестко ударив по сложившейся там системе неофеодализма. А также принять целый ряд законов, которые закрепили бы за громадами, округами и областями соответствующие полномочия и финансы.

Следует учесть все риски, на которые указывают авторы децентрализации, в частности Анатолий Ткачук, опасающийся центробежных процессов и нестабильного общественного контекста воюющей страны. На сегодня отмежевавшийся от процесса подготовки этих изменений и закрепившийся на позиции продолжения децентрализации без внесения изменений в Конституцию, дабы "окончательно не развалить институции взаимодействия между уровнями местного самоуправления и государственной власти".

Еще одним моментом, который в этой ситуации вряд ли можно охарактеризовать как логичный, является то, что президент оставляет за парламентом право назначать внеочередные выборы в органы местного самоуправления. По сути, превращая этот административный механизм в политический инструмент. Зачем? Вопрос остается открытым.

Автор: Инна Ведерникова, опубликовано в издании ZN.UA

http://argumentua.com/stati/proekt-novoi-konstitutsii-chto-zashito-v-detsentralizatsiyu


Об авторе
[-]

Автор: УИАМП, Инна Ведерникова

Источник: uiamp.org.ua

Добавил:   venjamin.tolstonog


Дата публикации: 08.01.2020. Просмотров: 108

Комментарии
[-]

Комментарии не добавлены

Ваши данные: *  
Имя:

Комментарий: *  
Прикрепить файл  
 


zagluwka
advanced
Отправить
На главную
Beta