O финансовых проблемах российских территорий

«Выкручиваемся как можем»

На недавнем Госсовете президент критиковал экономический блок правительства за недостаточное внимание к проблеме наполнения региональных бюджетов, а накануне в ГД спешно оформляли законопроект о передаче штрафов и акцизов в казну регионов.

Насколько тревожно финансовое состояние территорий, «Огонек» выяснял у Александра Дерюгина из лаборатории исследований бюджетной политики РАНХиГС.

«Огонек»:  — Штрафы и акцизы, судя по всему, теперь уж точно пойдут в казну регионов. Это выручит?

Александр Дерюгин: — Прибавка будет, но небольшая — 6,6 млрд рублей на всех. Напомню, размер консолидированного бюджета субъектов Федерации (все региональные и муниципальные бюджеты) — 10 трлн рублей. Так что увеличение — на сотые доли процента. Привычная схема, при которой солидная часть налогов, наоборот, из регионов уходит в федеральный бюджет, не меняется. Сейчас, правда, власти хотят полностью реализовать принцип: кто выписывает штраф, тот и получает деньги. Это справедливо, но общую картину не изменит.

— А ее надо менять?

— Судите сами. Имеется поставленная Центром задача: изыскать 8 трлн рублей на реализацию нового майского указа президента и половину должны выложить регионы. А у них таких денег нет. Если не планируется радикальных перемен в действующей финансовой системе, остается «изыскивать резервы» и собирать искомую сумму по крохам — это и делается. Помимо акцизов и штрафов готовятся поправки в бюджетное законодательство, но они несущественные. И даже все вместе из рассматриваемых сегодня предложений состояние региональных финансов заметно улучшить не может.

— А как можно это состояние охарактеризовать?           

— Не лучшее. По сравнению с 2007 годом доходы регионов снизились. В 2007 году они составляли 13,5 процента ВВП (в сопоставимых ценах), в 2016-м — 11,5, в 2017-м — 11,7. То есть за последний год они чуть подросли, но все равно примерно на 2 процента ниже, чем было раньше. Сейчас темпы роста доходов регионов выше инфляции, но ситуация может развернуться — при нынешнем состоянии экономики доходы будут снижаться.

— Почему они так непостоянны?

— Основные поступления в казну регионов — это налог на доходы физических лиц (НДФЛ), его доля в консолидированном бюджете 30 процентов, и налог на прибыль организаций — 23 процента (есть и другие налоги, но их объемы меньше). НДФЛ — более стабильный налог, в основном его платят работодатели за своих сотрудников. А вот налог на прибыль постоянно переживает метаморфозы. До 2012 года он распределялся между регионами неравномерно (скажем, завод работал в Красноярске, а зарегистрирован был в Москве и налоги платил тоже в Москве). Кроме того, была проблема так называемого трансфертного ценообразования. Например, одно предприятие поставляет комплектующие другому, но оформляет свои поставки не по рыночной цене, а с большим занижением. Прибыль получалась нулевая или даже убыток. Соответственно налог предприятие не платит. Следующее предприятие тоже занижает цену на свою продукцию, если поставляет ее, например, головной продающей или экспортирующей организации, так что и у него прибыли тоже нет. Не оказывается ее в итоге (или оказывается очень мало) и у головной организации, например, не хватает на выплату дивидендов акционерам (и все почему-то удивляются, что государство уже года два не может получить дивиденды с некоторых госкомпаний, в которых у него контрольные пакеты акций)…

Больше других от такого рода манипуляций страдают регионы, не получающие налоговых доходов, и все, что оплачивается из региональных бюджетов,— ЖКХ, бюджетники, благоустройство городов и сел и так далее. В реальных цифрах это выглядит так: если в нулевых годах налог на прибыль в реальном выражении составлял около 3,9 процента ВВП, то сейчас — 2,7, а регионы теряют почти 1,2 трлн рублей доходов.

Правительство решило как-то бороться с неравенством, что привело к созданию «консолидированных групп налогоплательщиков (КГП)», их на сегодняшний день 15, в основном это крупные холдинговые компании-экспортеры. Эти группы стали платить налоги в регионах с так называемого совокупного финансового результата (прибыль минус убытки структурных подразделений.— «О») и более равномерно по регионам. И поначалу это территории взбодрило — деньги пошли не только в Москву. Но увы, КГП вскоре научились минимизировать прибыль за счет дополнительного вычитания убытков своих структурных подразделений. Правда, сейчас правительство вроде бы намеревается КГП ликвидировать и наладить контроль трансфертного ценообразования.

Есть и вторая причина снижения доходов регионов — падение цен на нефть в конце 2014 года. Тогда экономика стала падать и доходы территорий тоже. Но и это еще не все: в эти же годы были сокращены безвозмездные поступления из федерального бюджета в региональные (в 2011 году они составляли 2 процента ВВП, сейчас — 1,86).

— И именно тогда начали расти долги регионов?

— Да. Вообще-то региональная долговая нагрузка стала плавно увеличиваться еще с 2005 года, но в 2012-м случился скачок (долги выросли на 186 млрд рублей), потом следующий — на 386 млрд в 2013-м, затем рост на 382 млрд в 2014-м и в 2015-м — на 229 млрд. В 2016-м, правда, рост был небольшой — всего 34 млрд рублей (Минфин рост долгов приостановил). Сейчас совокупный долг регионов — 2 трлн 157 млрд рублей.

— Почему долги так резко начали расти, ведь цена на нефть в 2012-м еще была больше 100 долларов за бочку, да и санкций никаких не было?

— Зато были майские указы 2012 года: потребовалось повысить зарплату до средней по региону 12 категориям бюджетников (врачи, учителя и др.), то есть почти половине всей их численности. Указы вышли, когда цена на нефть была высокой, а исполнять их пришлось, когда денег не стало,— вот и главная причина. Дополнительных средств регионам не выделили, трансферты сократили и пришлось выкручиваться кто как может.

— Но все-таки указы выполнили!

— Да. Но есть нюансы. Ну, скажем, в 2015 году, когда стало ясно, что реально взять планку могут далеко не все регионы, вышло постановление правительства № 973 «О совершенствовании статистического учета…», в котором Росстату предлагалось считать среднюю зарплату по-новому: к белой зарплате наемных работников организаций прибавили серую зарплату индивидуальных предпринимателей и самозанятых, в результате чего средние зарплаты стали на 10 процентов ниже. Этот расчет действует только для тех, кому надо было повышать зарплаты по указу 2012 года, для всех других случаев расчет остался прежний (только по наемным работникам). К этой статистической хитрости добавим административные уловки: количество медицинских учреждений и школ сократилось, численность учителей и врачей тоже, сокращали расходы на инфраструктуру (за исключением дорог, потому что на них выделяются целевые средства), регионы заморозили капитальное строительство. С учетом всего этого да, задачу выполнили, по зарплатам бюджетникам, например, к февралю 2018 года (в указе написано: увеличить зарплаты к 2018 году). Но будет ли достигнутый уровень сохранен? В правительственных ориентировках бюджета на 2018–2021 годы указаний на этот счет не содержится, стало быть, все зависит от роста экономики и тех налогов, которые наполняют местные бюджеты. Об их состоянии мы уже говорили.

— Вы сказали, что Минфину удалось остановить рост долгов регионов. Как это сделали?

— Методом ручного управления. Когда к июню 2014 года доля коммерческих кредитов выросла почти до 39 процентов в долге регионов, стало понятно, что большинство территорий расплатиться по этим обязательствам не сможет, и правительство начало заменять их кредитами из федерального бюджета под 0,01 процента годовых. Доля коммерческих кредитов в итоге снизилась, а бюджетных выросла сейчас до 51,6 процента. Что будет дальше, правда, не очень понятно: речь о списании не идет, у регионов денег расплатиться с долгами нет, нет их и у правительства, чтобы реструктуризировать. Предоставление новых бюджетных кредитов приостановлено. Но возникли новые обязательства — по майскому указу уже 2018 года.

— Повышение НДС и пенсионные новации не помогут?

— И то, и другое может повлиять на наполнение федерального бюджета, но не региональных.

— Так зачем добавлять в одном месте, чтобы не хватало в другом?

— Знаете, все может произойти. Могут скорректировать оценки расходов на выполнение нового указа, и денег потребуется меньше. И вообще, у нас уже есть опыт: велено достичь таких-то показателей — профинансируем и достигнем.

Беседовал Александр Трушин

https://www.kommersant.ru/doc/3737679

***

О чем сигнализируют итоги выборов в отдаленных регионах?

Прошедшие выборы шлют сигнал: необходимо что-то менять. Услышит ли его власть? И если да, то как истолкует?

Выборы прошли 9 сентября, а назавтра В.В. Путин устроил Госсовет с нелицеприятным разбором исполнения майских указов по Дальнему Востоку. Список бед стандартен: нет жилья, рахитичная инфраструктура, плохое здравоохранение, образование и связь; мало объектов культуры и спорта. Все это можно было сказать и 20, и 50 лет назад. Плюс (точнее минус) депопуляция. За прошлый год с ДВ убыло на 17 тысяч человек больше, чем прибыло. При повышенной региональной смертности и невысокой рождаемости за 25 лет, по словам президента, макрорегион недосчитался уже почти 2 млн человек. Единый день голосования между делом дает косвенное подтверждение. На президентских выборах 1996 года в Приморском крае было зарегистрировано 1,586 млн избирателей, а 9 сентября 2018 года только 1,466 млн. В Хабаровском крае было 1,106 млн, стало 0,981 млн. В Амурской области было 0,7 млн, стало 0,623…

Собственно, мы намеревались поговорить о выборах. Именно с Дальнего Востока пришли самые удручающие для Кремля вести — и не случайно. В Хабаровском и Приморском краях губернаторы не смогли победить в первом туре. Добавим расположенную неподалеку Хакасию, где губернатор Зимин с треском проиграл безвестному младокоммунисту Коновалову (32,4 процента против 44,8), и констатируем тенденцию, однако. Если учесть, что в Забайкальском крае «Единая Россия» съехала до уровня ближайших соперников (у нее 28,3 процента против 24,6 у ЛДПР и 24,6 у КПРФ), а в Иркутской области вообще проиграла коммунистам, то тенденция разрастается до размеров правила. Как ни крути, на восточной оконечности державы творится что-то нехорошее.

Вот тут, извините, самое время сказать непопулярные слова о пользе выборов в вертикальном государстве. Польза, конечно, очень и очень скромная. Но есть! Просто в наших условиях выборы следует понимать не как способ поменять власть и улучшить жизнь (так власть вам и дала себя поменять!), а как способ диагностики и коммуникации низов с верхами. Общероссийский термометр и жалобная книга. Одно дело, когда о провале десятилетиями твердят демографы, экономисты, политологи, журналисты и прочие сомнительные персонажи, из которых ничего кроме хорошей сочной отбивной не сделаешь. И совсем другое, когда поступает прямой политический сигнал с конкретными кадровыми последствиями.

Российские выборы в разных регионах очень отличаются по качеству. Но везде они отражают некий многомерный интеграл настроений местного населения и начальства. В некоторых регионах роль населения исчезающе мала, и результат определяется исключительно волей местных элит: Чечня, Ингушетия, Дагестан, Тува, Кемеровская область им. Амана Тулеева… Это «электоральные султанаты», их не более двух десятков из 85 субъектов Федерации. Там связь между условиями жизни населения и электоральными данными вообще отсутствует: температура всегда идеальная и остается такой, покуда термометр не взорвется. Но даже такой результат имеет для Инстанции немалое значение: раз цифру дают хорошую, значит, ситуация под контролем, а управленец на территории эффективный — регион держит, лояльность демонстрирует. Как там на самом деле люди живут, невелика разница; раз молчат, значит, благоденствуют.

В большинстве других регионов вклад местных элит в изображение позитивных результатов скромнее. Они бы и рады нарисовать победу, но мешает сопротивление среды: чуть более свободная пресса, чуть более настойчивые наблюдатели, чуть более достойные члены избирательных комиссий, чуть более реальная конкуренция между элитными группами, чуть более решительные избиратели… В общем, начальству приходится соблюдать приличия, оглядываться на социокультурные традиции и местные представлений о норме: что народ считает допустимым, а что уже беспредел.

Так вот как раз Сибирь и Дальний Восток — вы не поверите! — от выборов к выборам демонстрируют весьма независимый (по российским меркам) характер голосования.

Может, это наследие столыпинских переселенцев-кулаков — не каждый рискнет оторваться от родительского надела и двинуться за тысячи верст за счастьем. Плюс потомки ссыльных и зеков советской эпохи — тоже весьма непростой был народ. Плюс отсутствие крепостнических традиций… Так или иначе, но особая манера политического поведения налицо, и раз макрорегион демонстрирует негативный тренд, к этому следует отнестись с вниманием: раз на ДВ прорвало, через несколько лет может поползти по швам и на Урале, и в Центре.

А ведь прорвало. И в очень нехорошем направлении. Явка в Забайкальском крае всего 22 процента, недействительных (испорченных) бюллетеней 4 процента при средней многолетней норме около 1 процента. В Приморском крае явка 30 процентов, недействительных 4. В Хабаровском крае явка 36 процентов, н/д 3. В Хакасии явка 42 процента, н/д 5... То есть проигрывает не столько «Единая Россия» (бог бы с ней!), сколько вся политика в целом. Губернаторы, депутаты, партии вместе с вашими выборами — идите вы все лесом!

Тем самым губернаторам и депутатам, сделавшим карьеру и обустроившим свою малую родину под себя, услышать этот сигнал мудрено: они привыкли думать, что раз люди на выборы не ходят, значит, все в порядке и претензий снизу нет. Хотя в действительности накопилось (уже лет 10 как) и даже начало прорываться наружу (пока спорадически) общее разочарование избирателей в чем-то более важном, чем партия или губернатор. Те, кто пришел на участок, поставили галочку за разрешенную альтернативу в лице КПРФ или ЛДПР. Или «против всех» — сегодня роль этой графы исполняют недействительные бюллетени. Их число выросло в 3–4 раза… А кто не пришел? Таких большинство. Они исключили себя из процесса и остается только догадываться, по каким резонам. Может, и ничего, если бы параллельно не шло исключение себя из региона. Бросить все, купить билет и с ощущением даром потраченной жизни отправиться назад на Большую землю — это вам не выборы прогулять. Здесь реальная жизненная катастрофа, часто протяженностью в два-три поколения.

Понятно, речь о процессах с разным характерным временем. Электоральное раздражение накапливается и проявляется в течение нескольких лет — пустяк по российским меркам. А отток населения тянется уже несколько десятилетий. Первые признаки были зафиксированы сразу после смерти Сталина, как только сняли многолетний запрет на демографические исследования. Как убрали колючую проволоку и фильтры на вокзалах, так народ и двинулся. Власть — что советская, что постсоветская — чего только не придумывала. Северные прибавки, БАМ, административное подселение беженцев из стран СНГ, сейчас изобрели «дальневосточный гектар» — а результат один: пространство пустеет…

Процессу есть одно очень простое и очень печальное объяснение: там человеку нечего делать. Не для людей эта территория! Хотя в столыпинские времена была очень даже для них. Новоприбывшим разрешалось брать земли, сколько смогут обработать, полагались серьезные подъемные и освобождение от налогов. Но потом произошла освободительная революция и людей от земли освободили. И стала она не для них, а для начальственной вертикали, для трибун с кумачом и для колючей проволоки. То есть для Советской Родины. Советская Родина людей на Дальний Восток не тянула пряником, как при царе, а сгоняла кнутом. И штыком. Не гарантировала им право частной собственности и хозяйственной свободы, а, напротив, превращала в предмет беспрекословного владения. Неважно, что при этом людям рассказывали, во что они верили и что думали о своей общественно-исторической роли. Важно, что хотели уехать. Всегда. В большем количестве, чем приехать. Но Родина не позволяла. Как позволила (от накопившейся за три поколения немощи) — так и потекло.

И до сих пор, увы, это земля не для людей. Для начальства — да. Для вертикали — да. Для пограничников, военнослужащих, чекистов, номенклатурщиков и связанных с ними братков — да. Это они решают, кому дать или не дать тот самый «дальневосточный гектар». И где (как правило, на неудобьях). После чего докладывают наверх о достижениях: уже больше 120 тысяч выдано! Отлично, но нужны-то миллионы. А почему бы не давать по 10 гектаров? Ведь втуне пропадает земля, и уж чего-чего, а ее-то у нас больше, чем у кого угодно в мире. А потому! Чтобы порядок был, чтобы все знали свое место и демонстрировали уважение к товарищам с портфелем и статусом…

Вот народ и разбегается, вместо того чтобы сбегаться. Стройте вы мост на остров Русский или не стройте. Проводите там саммиты с госсоветами или не проводите. Выбирайте в парламент коммунистов или единороссов с жириновцами — без разницы. Потому что нет главного: чувства, что это твое, а не казенно-вертикальное. Это раз. А два — потому что у номенклатурного народа есть свой казенный интерес, и на практике он всегда ортогонален (если не прямо противоположен) интересам населения. Почему гектары отдают китайцам вместо своих? Да потому что вертикальному люду так удобней, а свои как-нибудь и так перетопчутся. Куда им деться?

Поэтому на практике народ — со вполне патриотическими, между прочим, словами на устах! — почему-то разбегается. При этом целиком и полностью поддерживая курс партии и правительства. Мы же крепче стали, верно? Мы же послали врагу ответку, правда?! Конечно, правда: стали, послали, а еще освободились и поднялись. Только забыли учесть, что в XXI веке, в отличие от века XIX, территория — это не то, что приносит государству барыши, а то, что требует от государства инвестиций и постоянной дорогостоящей заботы. В первую очередь о людях. И не в телевизоре, когда институциональная и материальная поддержка подменяется удвоением пропагандистского пайка на душу населения, а на самом деле, когда гарантируются частные права и реальные интересы граждан.

Но ведь мы так не умеем, да и денег нет. Вернее, есть, но не на это. А на более важные приоритеты: на поддержку присоединенного Крыма, например (по 100 млрд руб. в год), на мост туда же (еще около 250 млрд), на Донбасс, на Сирию… Плюс (то есть минус) сопутствующие санкции и контрсанкции. Впрочем, это же все нам на пользу, верно? Мы же от этого только крепчаем! Конечно, имеющиеся деньги можно вложить в развитие того же Дальнего Востока и Сибири. Но зачем, если людям там деться некуда?

Тонкость в том, что прошедшие выборы показали: деться есть куда. Результаты разочаровывают не только власть, но и избирателей. Хотя большинство из тех, кто игнорировал голосование или голосовал по протестному сценарию, не видят (не хотят видеть?) связи между вертикальной политикой и своими низовыми проблемами. Им просто губернатор не нравится. Или чинуши из «Единой России». А так, в целом, все правильно!

Поэтому еще раз: неважно, что люди говорят себе и другим. Неважно, какие они выдумывают объяснения. Важно, что они делают с бюллетенем, билетом и багажом. А также с детьми, жильем, стариками и деньгами. Именно здесь, внизу, на уровне повседневного быта, а не в сфере высоких слов закладывается завтрашний день страны. Пока он не выглядит слишком оптимистично. Особенно если на часок выключить телевизор и просто осмотреться.

Выборы шлют сигнал о необходимости что-то менять. Хорошо, что сигнал пришел сравнительно быстро — и 10 лет не прошло. Это большое преимущество пусть куцей, но демократии. СССР был его лишен. Вследствие чего сполз по пути застоя и тайной деградации значительно дальше и глубже, чем следовало — естественно, под звон фанфар и гром победных барабанов. Сегодня игнорировать раздражение избирателей заметно трудней. Другое дело, как вертикаль предпочтет понять этот сигнал. Возможно, как необходимость сменить державные приоритеты в пользу населения и регионов. Но может быть, как повод закрутить гайки и вообще отменить выборы — чтобы не путались под ногами и не мешали проводить единственно верную политику. Такой вариант ведь тоже исключать нельзя: он исторически ближе, к тому же гарантирует вертикальному сообществу сохранение привычных привилегий. А там хоть трава не расти…

Наблюдения Дмитрия Орешкина

https://www.kommersant.ru/doc/3725541