O европейском опыте борьбы с коррупцией, поучительном для Украины
O европейском опыте борьбы с коррупцией, поучительном для Украины
Директор украинского отделения международной организации Transparency International, член Совета общественного контроля Национального антикоррупционного бюро Украины Алексей Хмара — о европейском опыте борьбы с коррупцией, поучительном для Украины.
Изданиe „ВЛАСТЬ ДЕНЕГ“ («ВД»): Если взять страны бывшего соцлагеря, что из их опыта борьбы с коррупцией для нас поучительно? Например, Арсений Яценюк в телеинтервью 4 декабря заявил: «Первый директор польского антикоррупционного бюро до сих пор еще сидит в тюрьме. Потому что начали заниматься несвойственными делами, в том числе и политическими преследованиями».
Алексей Хмара (А.Х.): Действительно, первый шеф Центрального антикоррупционного бюро Польши (в 2006-2009 гг.) Мариуш Каминский в марте нынешнего года был признан судом первой инстанции виновным в превышении служебных полномочий и приговорен к трем годам лишения свободы. Однако приговор не вступил в силу: 16 ноября новый президент Польши Анджей Дуда воспользовался своим конституционным правом и помиловал своего однопартийца, мотивировав это тем, что, по его мнению, решение суда было политическим. В тот же день было сформировано новое правительство во главе с Беатой Шидло, и Каминский вошел в его состав в качестве министра, координирующего деятельность спецслужб. Так что Яценюк был немного не в теме.
«ВД»: Но все же какой урок в этой истории для Украины?
А.Х.: На самом деле там не было каких-то явных политических преследований. Просто руководителя антикоррупционного бюро назначила одна политическая сила («Право и справедливость»), затем пришла к власти другая («Гражданская платформа») и стала обвинять первую в различных нарушениях, теперь эта первая вернулась к власти, то есть налицо банальное влияние политического цикла. Украина уже учла данный опыт. Если спросить людей, чей генпрокурор, ответят: президента. Чей министр внутренних дел — ответят: премьера. Чей руководитель СБУ — предположат: наверное, президента. А чей директор Антикоррупционного бюро — пожмут плечами: непонятно, похоже, ничей. И это хорошо.
О польском антикоррупционном бюро нужно сказать, что оно за годы работы сумело стать достаточно независимым от партий и показывает высокую эффективность. Его можно отнести, наверное, к семерке лучших в Европе. Если чиновник попадет в разработку этого органа, то его не спасут уже никакие политические связи.
Но у польской модели есть свои недостатки. В ней смешаны две функции: превентивная, то есть предупреждение коррупции, и расследование коррупционных дел. Как следствие, польское бюро основное внимание уделяет тому, чтобы посадить коррупционеров. И это понятно — этого от него ждут люди, общество всегда требует крови. А предупреждение коррупции остается на заднем плане. Так что в Польше получилась однобокая модель.
В данном плане Украина поступила мудрее, разведя эти две функции по двум разным органам. Расследованием коррупционных дел будет заниматься антикоррупционное бюро, а превентивную функцию станет осуществлять Нацагентство по вопросам предупреждения коррупции, которое сейчас создается. Оно должно проверять декларации чиновников, выявлять конфликты интересов. И шансы, что оно будет заниматься этим эффективно, намного выше, чем если бы все было смешано в одну кучу в одном органе.
«ВД»: На чей опыт еще нужно обратить внимание?
А.Х.: Для Украины особенно поучителен опыт Румынии, которая вместе с Болгарией была аутсайдером евроинтеграции. Болгарию и Румынию до сих пор не пустили в учасники Шенгенской зоны (хотя остальные бывшие союзники СССР по Варшавскому договору, так же как и страны Балтии, присоединились к ней еще в 2007 г.). Одна из главных причин — коррупция, которая в глазах западноевропейцев выглядела неизлечимой, совсем как в Украине.
В 2002 году в Румынии был создан Национальный антикоррупционный директорат. Это являлось условием принятия страны в ЕС. Имелся такой пункт в обязательствах — и его выполнили. Лет десять от данного органа было толку не больше, чем от нашей Счетной палаты. Но в 2013 году пост руководителя антикоррупционного директората получила Лаура Ковеши, и она показала, как бороться с коррупцией по-настоящему. На ее счету уже свыше тысячи посаженных чиновников и мафиози. Ее боятся и министры, и депутаты, и олигархи. И сейчас антикоррупционный директорат — это самый крутой орган в Румынии. Рейтинг доверия граждан к данной структуре очень высокий, а сама Ковеши по узнаваемости и популярности может соревноваться с президентом и премьером.
Вместе с тем изменилось отношение к Румынии внутри ЕС. Раньше румынам грозили: не будете бороться с коррупцией — выгоним из Евросоюза. Но уже в прошлом году Евросоюз назвал румынский антикоррупционный директорат в пятерке лучших антикоррупционных институций в странах ЕС. И сейчас в Европе говорят о румынском «антикоррупционном чуде» и о том, что эту страну можно делать полноценным членом ЕС, включать в Шенгенскую зону, зону евро и так далее.
В.Д.: А среди старых членов ЕС чьи способы борьбы с коррупцией нам наиболее подходят?
А.Х.: Наилучшая модель — скандинавская. Но нам она не подходит. У скандинавов нет специальных органов по борьбе с коррупцией по той простой причине, что там нет коррупции в традиционном для нас понимании, она там проявляется очень слабо. Наше общество другое, с высокой терпимостью к коррупции, и нам нужно смотреть на другие страны с такой же бедой: Италию, Испанию, Португалию.
В Италии все издавна было построено на кланах, на мафии. Ведь что такое мафия? Это, по сути, семья.
Но семейственность, клановость, кумовство — это же основа Украины. В данном аспекте мы, украинцы, настолько же мафиозны, насколько были мафиозными итальянцы лет 20-30 назад. Чтобы побороть мафию и коррупцию, итальянское государство создало ряд специальных силовых структур и наделило их правом применять очень жесткие методы. Но важны не только успехи в этой борьбе, а и то, что изменилось общество. Например, уже почти полностью разгромлена каморра, то есть неаполитанская мафия, которая в свое время была самой крупной в Европе. А об изменениях в обществе лучше всего рассказали результаты выборов мэра Неаполя в 2011 году. Самовыдвиженец Луиджи де Маджистрис победил кандидатов от крупнейших партий, не располагая ни большими деньгами, ни влиятельными союзниками. Но у него была репутация, заработанная за годы работы в прокуратуре, — репутация бескомпромиссного борца с каморрой, врага коррупционеров и криминалитета.
Украинское государство должно научиться действовать жестко. И тогда можно будет надеяться, что в украинском общественном сознании тоже произойдет подобный перелом.
«ВД»: Чем отличаются Испания и Португалия?
А.Х.: Испания и Португалия — это сейчас реальный эпицентр коррупции в Западной Европе. И не только по внутренним причинам, но и потому, что эти страны тесно связаны с Латинской Америкой. Оттуда идет поток коррупционных денег, коррумпированных политиков и соответствующих смыслов, развращающих общественное сознание.
С Украиной здесь прямая аналогия. Мы очень гордимся своими транзитными возможностями, и правда, у нас очень выгодное географическое положение. Но транзит бывает разный. Наркотрафик, порнотрафик, потоки нелегальных мигрантов, пиратский интернет-хостинг — это тоже все наше и все это служит источником коррупции. Мы — страна-трафик, и мы должны осознавать эту проблему во всем ее масштабе. Стандартные методы борьбы с коррупцией, которые годятся для большинства европейских стран, для нас недостаточны.
«ВД»: Последний вопрос: что не получилось у Саакашвили в Грузии?
А.Х.: В Грузии были Саакашвили и другие люди, боровшиеся с коррупционерами, но не была создана система предупреждения и искоренения коррупции. Можно назвать несколько причин. Первая причина — в методах, которые выбрал Саакашвили. Он хотел показать: я пришел — и все поменялось. Поэтому он вел исключительно персонифицированную политику, все было завязано на нем и близких ему людях, но не на институциях. Вторая причина — в кадрах.
Саакашвили был большой молодец в том, что разрешал молодым занимать высокие должности и экспериментировать, набираться опыта методом проб и ошибок. Но в этом был и негатив: те, кто приходили, ничего не знали о системе и наново, с нуля пытались ее создавать — причем со своими, зачастую ошибочными представлениями о том, что такое система. Третья причина — в обществе. Отсутствовал общественный запрос на создание настоящей антикоррупционной системы.
То, что привносилось из западного опыта, было слишком чуждым ментально. Например, жесткие методы воспринимались как чрезмерные — хотя именно такие методы и нужны, чтобы воспитать в обществе нулевую терпимость к коррупции. Наконец, нужно сказать и о том, что Саакашвили не спешил создавать систему, потому что не рассчитывал, что ему придется уйти. Хотя в каждом деле, особенно в реформаторском, очень важно вовремя уйти. Если бы он думал об уходе, то думал бы и о том, чтобы оставить после себя эффективно работающую, четко отлаженную систему.
Один из наиболее известных украинских специалистов по анализу государственной антикоррупционной политики, внедрению стандартов надлежащего управления и развития гражданского общества. В разные годы инициировал создание наиболее успешных национальных коалиций и сетей в сфере борьбы с коррупцией, открытости власти и прозрачности государственных закупок.
Имеет более чем 12-летний опыт работы в общественном секторе и руководит украинским представительством Transparency International — всемирно известной общественной антикоррупционной сети. Является автором более 100 статей и аналитических материалов по вопросам надлежащего управления и борьбы с коррупцией, имеет 10-летний опыт работы консультантом национального и международного уровня, активно разрабатывает и внедряет новое антикоррупционное законодательство Украины.
В 2009-2010 гг. был членом общественного совета при правительственном уполномоченном по вопросам антикоррупционной политики, в 2010-2012 гг. — членом Национального антикоррупционного комитета при Президенте Украины. В настоящее время является членом Координационного совета при Кабинете Министров Украины по реализации инициативы «Партнерство «Открытое Правительство», членом совета общественного контроля Национального антикоррупционного бюро Украины.