«Майские указы — 2012» как модель управления экономикой России

Пакет указующий

После оглашения президентского послания Федеральному собранию 1 марта  крепнет ощущение: пакет очередных "майских указов" может появиться сразу после выборов. Пока он еще не сверстан, самое время поговорить о такой модели управления экономикой.

В своем послании Федеральному собранию президент Владимир Путин, упоминая "майские указы", принятые на старте истекающей ныне каденции на этом посту, был критичен: мол, многое сделано, но в целом достичь всех запланированных результатов не удалось. Но важно, что цели были заданы, и цели — амбициозные! Ориентация на высокие планки, словом, верна. А вопрос, стоит ли продолжать, похоже, не стоит.

Вопросы к исполнению

Напомним: "майские указы-2012" — это свод задач, обнародованный президентом после победы на выборах, затрагивающий 11 сфер обустройства страны и включающий 218 поручений. "Общероссийский народный фронт" (ОНФ) еще прошлой весной подсчитал: из 179 поручений президента, находившихся у него "на контроле", выполнены 35, частично реализованы — 100, а 44 — нет. Правительство представило иную цифру — выполнены 76 процентов "указов". Какая отчетность верна?

Постановка вопроса, впрочем, может показаться не слишком корректной: если верить документам, и там, и тут все верно.

Но если присмотреться внимательней, то обнаружится, что в процессе исполнения указов бюрократия прибегла к разного рода ухищрениям, позволившим добиться нужных цифр в отчетности.

Рассмотрим, какой задействован арсенал

Как пояснила "Огоньку" эксперт Центра Сулакшина Людмила Кравченко, в нескольких случаях составители победных отчетов подменили понятия. Например, согласно тексту указов, зарплату бюджетников требовалось довести до средней по региону. Довели. Но только не среднюю зарплату, а среднемесячный доход от трудовой деятельности ("Огонек" писал о манипуляциях со статданными в N 38, 2017). Или другой пример: в указах говорилось о создании 25 млн "высокопроизводительных рабочих мест". В его исполнении продвинулись, но изменили методику определения этой самой "высокой производительности". Если в 2012-м под этим понимался "средний уровень ВВП в расчете на рабочее место по шести крупнейшим экономикам мира", то всего год спустя — средний уровень зарплаты на предприятии, которая должна была превышать среднюю по региону. Почувствовали разницу? Впрочем, заметим, и это не помогло: согласно данным "Росстата", число "зарплатных" "высокопроизводительных" мест выросло до 16 млн, а не до искомых 25 млн.

Кстати, такое понятие, как "среднее значение", когда речь идет о зарплате — неиссякаемый источник для бюрократических ухищрений. Его повышения можно добиться, например, серьезно подняв зарплаты руководству. Что и было проделано, например, в системе здравоохранения, где оклады свыше 50 тысяч рублей получают, согласно статистике, 5,7 процента врачей, а около 50 процентов зарабатывают порядка 20 тысяч рублей в месяц.

Зато задача снизить смертность от болезней кровообращения (как было заявлено в указах) и от туберкулеза была достигнута. Здесь удалось добиться показателя 614,1 на 100 тысяч населения в первом случае еще в 2016 году, и почти вдвое "перевыполнили" план во втором. Но получить такие же блистательные результаты в борьбе с онкологическими заболеваниями и смертностью от ДТП не получилось. А оптимистичные цифры ползущей, пусть и медленно, но вниз кривой смертности эксперты объясняют так: тут помогло... присоединение Крыма, увеличившее число россиян разом на 2 млн человек.

Не обошлось и без банальных "приписок". Данные соцопроса, проведенного в апреле 2017 года соцсетью "Врачи РФ", свидетельствуют: только 26 процентов врачей на вопрос "Производятся ли, на ваш взгляд, в вашем учреждении манипуляции с диагнозами для улучшения статистики по посмертным диагнозам?" ответили "не замечали ничего такого". Остальные подтвердили, что такое имеется (34 процента врачей ответили "да, постоянно", 40 процентов уверены, что статистику пытаются улучшить, а 74 процента согласились, что имеют дело с высокопоставленным жульничеством).

Между прошлым и будущим

Кто-то из знаменитых сказал: наши планы на будущее — это неудачи в прошлом. С "майскими указами" все не так трагично, но все же пройдемся по пунктам.

В сфере экономики одним из главных показателей исполнения "майских указов" должен был стать уровень инвестиций в основной капитал — 27 процентов к 2018 году. В недавнем послании президент признался: планка не взята, задача переносится на новый шестилетний срок.

Роста производительности труда на 50 процентов также достичь не удалось (ее рост в прошлом году на 1,5-2 процента подавался Минэкономразвития как большое достижение). Не была взята планка и по части места России в рейтинге Всемирного банка (DoingBusiness): вместо 20-й позиции только 40-я.

Идем дальше. Уровня ставок 6 процентов по ипотечным кредитам достичь не удалось (задача перемещается на следующую "шестилетку"). Не так все просто оказалось и с расселением из аварийного жилья. По словам главы Счетной палаты Татьяны Голиковой, 65 регионов с задачей справились, 11 — нет. А качество предоставляемого жилья и сроки его предоставления вызывают много вопросов. В сфере здравоохранения помимо снижения смертности было обещано устранить дефицит кадров. Не устранили. В начале 2017 года Вероника Скворцова привела далеко не радостные цифры: нехватка среднего медицинского персонала в РФ насчитывает более 250 тысяч человек. Врачей — более 40 тысяч.

Теперь о самом чувствительном — выполнении социальных обещаний. Как уже было сказано, повысить реальные зарплаты в полтора раза не удалось. Если отсчитывать с 2011 года, их рост составил 5 процентов, а если перевести зарплаты в валюту, то они... сократились на 30 процентов по сравнению с 2012 годом. Но все же надо признать: зарплаты бюджетникам подняли. В том числе и за счет "оптимизации" (читай — сокращения числа бюджетных учреждений). Хотя до заветных 200 процентов для учителей и врачей дошло не везде ("Огонек" писал об этом в N 4, 2018), а средний уровень исполнения обещания зафиксировался на отметке 156 процентов.

Месяц назад в Высшей школе экономики (ВШЭ) был представлен доклад "Эффективный контракт для профессионалов социальной сферы: тренды, потенциал, решения". По мнению экспертов ВШЭ, в целом удалось реализовать и идею по зарплатам, и повысить качество общего образования, но денег на это регионам дали половину от обещанного, так что "зарплаты повышались ценой огромного напряжения региональных бюджетов". Прошлогодняя проверка Счетной палаты эти выводы предвосхитила — на повышение зарплат медперсонала еще год назад не хватило 43,1 млрд рублей.

Гром победы раздавайся

Теперь о достижениях. Они, безусловно, есть. Прежде всего в сфере обороны и безопасности. Недаром в недавнем послании этой теме было уделено такое значение. Да еще на Госсовете говорилось о том, что организациями ОПК "достигнуты устойчивые темпы развития, превышающие аналогичные показатели российской экономики в целом". Например, объем промышленной продукции в этом секторе в 2016 году вырос на 10,7 процента.

Впрочем, иного трудно было ожидать: во-первых, из года в год на протяжении последних пяти лет цифра бюджетных расходов "на оборону и безопасность" неуклонно росла, а во-вторых, этот сектор, в отличие от всей остальной экономики, еще и поддержан гособоронзаказом. Иными словами, государство и деньги дает, и заказы размещает. Не вырасти в такой "тепличной среде" просто невозможно.

Помимо "оборонки" удалось добиться успеха и по ряду других важных направлений. Например, по части суммарного коэффициента рождаемости (еще в 2015 году). Чуть-чуть не дотянули до заявленной планки 74 года по средней продолжительности жизни (она составила 73 года).

Довольно эффективно были выполнены задания, связанные с расширением доступности госуслуг: по стране стали действовать единые центры, заработал принцип "одного окна", в крупных городах расширяется сеть электронных услуг.

По мнению завкафедрой госрегулирования экономики РАНХиГС Владимира Климанова, "майские указы" сыграли позитивную роль: "Они служили важным ориентиром, и даже если чего-то не удалось достигнуть, цели были амбициозными. Можно сколько угодно злословить по части подгонки статистических данных, но факт остается фактом: работники бюджетной сферы действительно стали получать больше, налоговое администрирование ослабло, а госуслуги стали доступнее. Да и в здравоохранении средняя ожидаемая продолжительность жизни выросла".

Бюджетный маневр

Эксперты называют две негативные тенденции, которые проявились в ходе исполнения указов-2012 и которых следует избежать при реализации нового пакета "майских указов", если он будет принят.

Первая — отсутствие стратегического планирования. По словам Климанова, в России на федеральном уровне сегодня нет таких базовых документов целеполагания, как Стратегия социально-экономического развития и пространственного развития. "Но, с другой стороны,— говорит эксперт,— сейчас в моде оперативное реагирование на ситуацию — не только в бизнесе, но и в государственном администрировании, и многие вообще отрицают необходимость принятия документов долгосрочного характера". К слову, власть уже пытается исправить эту ошибку: в послании прозвучал призыв к принятию Стратегии территориального планирования.

Вторая негативная тенденция — перегрузка бюджетов всех уровней. По словам Татьяны Голиковой, на последнем Гайдаровском форуме, исполнение "майских указов" стало своего рода испытанием для регионов. И не всем удалось его пройти. По данным Минфина, на 1 января 2018 года общий долг всех регионов России составил 2,315 трлн рублей. То есть за год объем задолженности вырос на 174 млрд рублей, а по сравнению с 1 января 2011 года — более чем в два раза.

Пару лет назад федеральная власть осознала масштаб проблемы и попыталась помочь субъектам материально, заменив часть коммерческих кредитов бюджетными. Но, несмотря на это и на то, что региональные власти стали активно экономить практически на всем (вспомнить ту же пресловутую "оптимизацию"), регионы по-прежнему в долгах, как в шелках: просто бюджету теперь должны больше, чем коммерческому сектору. Доля бюджетных кредитов в суммарном государственном долге на 1 января 2017 года составила 42,1 процента, а на долю коммерческих кредитов приходится 34,9 процента.

А все потому, что, по словам Кравченко, "рост зарплат бюджетников произошел в системе, в которой не было дополнительных источников дохода". Иными словами, денег в государстве больше не стало, так что рост зарплат бюджетников ощутимо ударил по региональным финансам.

Кстати, если в указах-2012 тема бюджетных доходов даже и не поднималась, то в послании президента она наконец-то возникла. Для ее решения глава государства предложил повысить эффективность госрасходов, разработать "новые налоговые условия", призванные стимулировать экономический рост, повысить темпы экономического развития (пока не расшифровано, как именно), снять барьеры с несырьевого экспорта и в два раза увеличить его объем (до 250 млрд долларов). Уже то, что власть наконец-то отошла от привычной концепции перераспределения и заговорила о том, что громадье планов невыполнимо без нового притока средств, вселяет, по мнению экспертов, оптимизм. Вопрос лишь в том, не останется ли карман россиян единственным местом, откуда эти средства будут черпать.

Направление движения

Что из заявленного в послании президента может лечь в основу "указов-2018":

• В два раза снизить уровень бедности (в 2017 году 20 млн россиян находились за чертой бедности)
• На 40 процентов увеличить расходы по статьям "материнство и детство" (за 2012-2017 годы на эти цели было отпущено 2,3 трлн рублей)
• Увеличить в полтора раза долю ВВП на душу населения (в 2017 году — 8664 доллара ВВП, 72-е место в мире)
• Увеличить среднюю продолжительность жизни, войдя в клуб стран 80+ (показатель 2017 года — 73 года)
• Создать программу пространственного развития и удвоить расходы на эти цели (данных за 2017 год нет ввиду отсутствия стратегии)
• Увеличить число семей, улучшающих свои жилищные условия, до 5 млн в год (в 2017-м — 3,1 млн)
• Снизить ставки по ипотечным кредитам до 7 процентов (в 2017 году этот показатель был равен 10-12 процентам)
• Увеличивать объемы строительства жилья до 120 млн квадратных метров в год
• Удвоить расходы на обустройство и строительство дорог, до 11 трлн рублей (за последние шесть лет на эти цели были выделены 6,4 трлн рублей)
• Увеличить пропускную способность БАМа и Транссиба до 180 млн тонн, объем транзитных и контейнерных перевозок — в четыре раза, грузопоток по Северному морскому пути — в 10 раз (до 80 млн тонн)
• Россия может стать одним из мировых центров хранения и обработки BigData
• Обеспечить повсеместный доступ в интернет, включая населенные пункты с численностью менее 250 человек
• Увеличить долю частных инвестиций в обновление системы электроэнергетики до 1,5 трлн рублей
• Увеличить расходы на здравоохранение вдвое, до 4 процентов ВВП (лучше до 5 процентов)
• Восстановить доступность здравоохранения: в населенных пунктах с населением от 100 человек организовать амбулатории и медпункты, с населением менее 100 человек использовать мобильные медкомплексы повышенной проходимости
• Запустить общенациональную программу по борьбе с онкологическими заболеваниями
• К 2019 году перевести 300 наиболее экологически "грязных" предприятий на новые технологии очистки, с 2021 года такие технологии должны установить все промышленные предприятия России
• Рекультивировать 22 тысячи свалок
• Создать 24 новых заповедника и национальных парка
• Добиться прироста производительности труда на 5 процентов в год
• Добиться уровня инвестиций в основные фонды в размере 25-27 процентов