Люстрация судей: пример балканских стран и попытка Словакии по очищению судебной власти в государстве
Люстрация судей: пример балканских стран и попытка Словакии
Очищение судебной власти в государстве: на какие «грабли» наступили соседи Украины?
Говоря об актуальной для Украины тематике люстрации судебной власти, мы обычно вспоминаем опыт Польши, Чехии и Литвы. Однако важно вспомнить, что такие же процессы не так давно прошли и в бывших республиках Югославии — Боснии и Герцеговине и Сербии, переживших затяжную гражданскую войну.
Кроме того, в прошлом году к очищению судебной власти неожиданно решила обратиться и Словакия, которая уже длительное время является членом Евросоюза. Что же побудило эти страны начать судейскую люстрацию, и какими оказались ее результаты? Ответы на вопросы искали эксперты Центра политико-правовых реформ.
Босния: переназначение судей
Успешный процесс очищения судебной власти состоялся в Боснии и Герцеговине, где с использованием опыта Восточной Германии в 2002 — 2004 годах была проведена процедура переназначения судей. Поскольку Конституция государства гарантирует судьям пожизненное пребывание в должности, для реализации процесса переназначения Парламент принял изменения в Основной Закон. В соответствии с которыми с целью реструктуризации судебной системы временно — на время переходного периода — был ограничен принцип несменяемости судей.
В целях обеспечения объективности, беспристрастности и публичности процедуры переназначения судей была образована Независимая судейская комиссия, в состав которой вошли представители местной власти, международные эксперты, а также международные судьи Конституционного Суда Боснии и Герцеговины — члены специальной палаты, рассматривающей военные преступления и преступления против человечности.
Кроме этого, учитывая конфедеративное устройство Боснии и Герцеговины, при Независимой судейской комиссии были образованы три временных Высших судейско-прокурорских совета для каждого из субъектов конфедерации. После завершения формирования указанных органов власть официально объявила о вакантности всех без исключения судейских должностей, пригласив к участию в открытом конкурсе всех желающих лиц, которые отвечали квалификационным требованиям для занятия должности судьи.
Желающим стать судьей следовало подать в Высший судейско-прокурорский совет комплексный пакет документов, включавший копии дипломов, удостоверений и письменный образец юридического текста, который давал бы возможность оценить навыки кандидата, необходимые для написания судебных решений. Также кандидатам нужно было предоставить информацию о том, служили ли они в воинских или военизированных формированиях, какие занимали государственные должности и какой юридической деятельностью занимались во время войны в течение 1991 — 1995 годов.
В определенной степени на процесс очистки судебной власти в Боснии могли повлиять и представители общественности, которым была предоставлена возможность подавать жалобы на кандидатов на должность судьи. Однако подавляющее большинство жалоб поступали в отношении бывших судей от сторон, недовольных судебным решением, и не содержали никаких конкретных обоснованных доказательств ненадлежащего поведения.
Следует отметить, что все жалобы пересматривались Офисом дисциплинарных преследований, и в случае обнаружения доказательств ненадлежащего поведения приобщались к пакету документов по конкретному кандидату на должность судьи. В общем, по результатам рассмотрения лишь 15% полученных жалоб были признаны обоснованными.
Рассмотрение всех документов на соответствие фундаментальным требованиям, в частности относительно соблюдения норм имущественного законодательства (проверка личных активов кандидатов) и принадлежности к политическим партиям, осуществляла Независимая судейская комиссия, которая выступала в роли секретариата высших судейско-прокурорских советов. Ее члены проводили расследование жалоб и давали оценку информации по каждому кандидату. Кроме этого, имена всех кандидатов были направлены различным международным организациям с целью получения комментариев и замечаний в отношении этих лиц.
По окончании проверки Независимая судейская комиссия передала стандартный пакет документов рекомендательным коллегиям, которые действовали в составе высших судейско-прокурорских советов. Коллегии принимали решение о дальнейшем проведении собеседования с кандидатами с целью оценки квалификационных требований.
По результатам проведенных собеседований был сформирован рейтинговый список кандидатов, каждый из которых имел право пересмотреть все материалы и подать свои комментарии и замечания. После этого коллегии передавали свои рекомендации относительно назначения судьей Высшим судейско-прокурорским советам, которые и принимали окончательное решение о назначении того или иного лица судьей.
По результатам этого процесса около 75 — 80% судей были переназначены, а другие — потеряли свои должности. Судьи, которые не были переназначены, в течение 15 дней со дня опубликования соответствующего решения имели право подать письменное ходатайство о его пересмотре. В то же время, учитывая существенную ограниченность оснований для пересмотра все ходатайства были отклонены.
Интересен факт: хотя срок полномочий судей, которых не переназначили, прекращался, они продолжали получать заработную плату и все дополнительные выплаты в течение следующих 6 месяцев. Кроме этого, потеря должности лицом в результате этого процесса не стала препятствием для возможного назначения на вакантную должность судьи в будущем. После окончания в стране процесса переназначения судей временные высшие судейско-прокурорские советы были ликвидированы.
Недостатки люстрации в Сербии
Менее удачный люстрационный опыт имеет Республика Сербия, где новый порядок назначения судей был введен изменениями в Конституцию в 2006 году. Согласно указанным изменениям полномочиями по избранию судей был наделен сербский парламент — Национальная Ассамблея, которая должна была реализовывать его по представлению Высшего судейского совета. Стоит отметить, что это положение подверглось критике со стороны Венецианской комиссии еще на стадии законопроекта.
Европейские эксперты отметили, что участие парламента в назначении судей несет риск политизации этого процесса и призвали к отведению основной роли в этом процессе более объективному органу — Высшему судейскому совету. Однако, несмотря на критический вывод, закон все же был принят, а в новом выводе (об уже принятом законе) Венецианская комиссия вторично указала на риски политизации процесса назначения судей (см. Комментарий к ст. 147 (п. 65) заключения Венецианской комиссии).
Еще более негативную оценку — как со стороны европейских экспертов, так и от судейского сообщества — получило положение о применении новых правил не только к новым кандидатам на судейские должности, но и к действующим судьям.
Сербские власти планировали общее переизбрание всего судейского корпуса. Следовательно, судьи, которые прошли процесс отбора, должны быть переназначены, а другие — освобождены. Такой процесс очевидно нарушал основополагающий конституционный принцип независимости судей — несменяемость в должности. По этому поводу Ассоциация судей Сербии выступила с жесткой критикой, назвав предложенную процедуру политически мотивированной и противоречащей Конституции.
Это стало поводом для обращения в 2007 году президента Ассоциации судей в Консультативный совет европейских судей с просьбой принять вывод о новом механизме назначения судей в Сербии. В ответ Консультативный совет выступил с заявлением, в котором согласился с Венецианской комиссией о том, что потребность в переназначении всех судей является неочевидной. И подчеркнул необходимость соблюдения принципа несменяемости судей, который является фундаментальной основой судейской независимости.
Однако, несмотря на это, через полгода власти все же запустила процедуру переназначения судей. Она запомнилась своей непрозрачностью и непубличностью. Известно, что на 2483 вакансий поступило более 5000 заявлений от кандидатов на должность судьи.
Так как критерии и стандарты для проведения проверки не были четко сформулированы, не обошлось без злоупотреблений. Судьям, которых не переназначили, а таких оказалось немало, даже не сообщили о причинах их увольнения и не предоставили возможности обжаловать соответствующие решения, которые принимались в основном на основе данных спецслужб.
Этот процесс также жестко осудила Европейская комиссия, подчеркнув что критерии переназначения не соответствовали рекомендациям Венецианской комиссии и оставляли место для политического влияния. Мониторинговая миссия подтвердила, что процедура имела существенные недостатки, касающиеся состава и независимости Высшего судейского совета, неприменения объективных критериев и непрозрачности процесса в целом.
Вся эта критика стала основанием для подачи несколькими уволенными судьями жалоб в Конституционный Суд Сербии, который в 2010 году своими решениями признал, что процесс не соответствовал общепринятым нормам и нарушал право на справедливый суд. Учитывая это, Конституционный Суд приказал Высшему судейскому совету пересмотреть решение по конкретным судьям, жалобы которых были предметом его рассмотрения.
Однако это не решило проблемы, поскольку большинство решений не были отменены в результате пересмотра, ведь сам пересмотр осуществлялся тем же судейским советом, который принимал предыдущее решение. Таким образом, было нарушено не только право на справедливый суд, но и принцип судейской беспристрастности.
На этом основании в Конституционный Суд обратилось уже значительно большее количество судей. Наконец, в июле 2012 года Конституционный Суд принял решение об отмене всех решений Высшего судейского совета, как таковых, которые нарушали право на справедливый суд и принцип беспристрастности в связи с составом Высшего судейского совета на момент принятия и пересмотра решений.
Суд обязал Высший судейский совет восстановить в должности всех судей, подавших жалобы. То есть это решение касалось только тех судей, которые обжаловали увольнение в Конституционном Суде, а потому оно существенно не повлияло на ситуацию. По мнению Консультативного совета европейских судей, пока единственным выходом из этой проблемы является внесение изменений в законодательство.
Словацкие инициативы
В прошлом году за повышение доверия к судебной власти посредством люстрационного процесса взялась власти Словакии. Государство, давно освободившееся от коммунистического прошлого и будучи полноправным членом европейского сообщества, казалось, не имеет проблем с добродетелью и справедливостью правосудия. Но 4 июня 2014 года Парламент Словакии принял Конституционный акт, которым были внесены изменения в Основной Закон, предусматривающие проведение радикальной чистки всех словацких судов (ст. 154d Конституции Словацкой Республики).
Поэтому все судьи, которые занимают должности бессрочно, должны пройти проверку на надежность и безопасность с целью решения вопроса о том, соответствуют ли они критерию судейской компетенции и могут ли должным образом выполнять обязанности судьи. Предполагается, что проверка будет основываться на информации в отношении судей, собранной полицией и службой безопасности.
Принятый Конституционный акт сразу получил негативную оценку европейских экспертов. Так, 16 июня Консультативный совет европейских судей предоставил свой комментарий относительно отдельных положений Конституционного акта о внесении изменений и дополнений в Конституцию Словацкой Республики. В п. 2 комментария отмечается, что упомянутая норма является люстрационной, а проведение люстрационных процессов для восстановления общественного доверия путем освобождения лиц с серьезным недостатком добродетели могут применяться после изменения в государственной системе и перехода от тоталитарного режима к демократическому государству.
Консультативный совет отметил, что падение коммунистического режима, который действовал в Чехословакии, произошло много лет назад, и Словакия уже длительное время является членом Совета Европы и в течение последних нескольких лет — членом Евросоюза.
Поэтому, учитывая то, что в последнее время в государстве не состоялся переход от тоталитарной системы к демократической, нет и места процессу люстрации или проверки. Судьи, которые ненадлежащим образом исполняют свои обязанности или злоупотребляют своей должностью, должны быть привлечены к ответственности в рамках существующей системы уголовного права или дисциплинарных процедур.
Ссылаясь на заключение ПАСЕ 1096 (1996г.) «О мерах по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем», Консультативный совет также отметил, что Ассамблея рекомендует, чтобы уголовные акты, совершенные такими лицами, расследовались и наказывались в соответствии с общими нормами уголовного права. А любые люстрационные процессы должны соответствовать стандартам, которые свойственны демократическому государству, которое руководствуется принципом верховенства права.
Критические замечания в намерении Словакии люстрировать судебную власть поступили также от Европейской ассоциации судей. Которая отметила, что в случае инициирования проверки без надлежащих на это оснований находится под угрозой и подвергается сомнению важный элемент судейской независимости — срок полномочий судей. Ассоциация указала также на то, что люстрация всех судей не соответствует международным стандартам, поэтому такие средства являются неприемлемыми, кроме некоторых исключительных случаев (таких, как переход от тоталитарного режима к демократической системе). Учитывая это, проведение очищения судебной власти в Словакии, очевидно, может не состояться.