«Карантинные» законы Верховной Рады Украины o госбюджетe-2020, рынке земли и местном самоуправлении
За что проголосовали депутаты
Внеочередных пленарных заседаний Верховной Рады на прошлой неделе было два: 13 и 16 апреля. На первом заседании изменили госбюджет-2020 и разблокировали закон о рынке земли.
Доходы казны по новой редакции госбюджета в 2020 году уменьшатся на 119,74 миллиарда гривен — то есть на 11%. Дефицит бюджета вырастет более чем втрое. Это более 25% от расходной части. Расходы бюджета вырастут до почти 1,2 триллионов гривен. ВВП упадет на 4,8%, а инфляция вырастет на 6% — до 11,6% в год.
Все проекты постановлений об отмене голосования 31 марта за закон об обороте сельскохозяйственных земель были отклонены. Стабильно «за» голосовали только 63-66 парламентариев. А это означает, что не осталось никаких препятствий, чтобы закон о рынке земли подписал спикер Дмитрий Разумков и передал документ на стол президенту Владимиру Зеленскому.
Седьмое внеочередное пленарное заседание Верховной Рады с начала карантина состоялось в четверг, 16 апреля, на котором депутаты проголосовали за изменение регламента работы Верховной Рады. «За» выступили 242 депутата. Нардепы проголосовали за особую процедуру рассмотрения во втором чтении законопроектов с избыточным количеством поправок. Теперь они могут сократить время рассмотрения поправок в зале: фракции смогут настаивать на пяти, отдельные депутаты — на одной. Этот законопроект поможет принять «антиколомойский» закон. По словам спикера Рады эти изменения будут действовать на период карантина плюс 30 дней.
Также Верховная Рада приняла во втором чтении законопроект №2653 — о внесении изменений в закон Украины «О местном самоуправлении». В пояснительной записке к документу указано, что проектом вносятся изменения в закон Украины «О местном самоуправлении в Украине», которыми предлагается ввести понятие административного центра территориальной громады и территории территориальной громады. Также предлагается до принятия закона об административно-территориальном устройстве Украины уполномочить Кабинет министров определять административные центры и территории территориальных громад, и подавать в Раду проекты законодательных актов о создании и ликвидации районов.
Итоги двух дней работы ВР на предпраздничной неделе комментируют Руслан Бортник, директор Украинского Института политики и Андрей Золотарев, политолог, руководитель аналитического центра «Третий сектор».
Верховная Рада Украины проголосовала за доработанный законопроект об изменениях в государственный бюджет на 2020 год в связи с эпидемией коронавируса. После ярких выступлений «против», депутаты все же проголосовали «за». Что значит принятие доработанного бюджета для будущего Украины?
В общем, ситуацию можно назвать переписыванием договора между элитами. Произошла перепись договора, который заключил Гончарук. И ключевая причина здесь даже не в пандемии коронавируса, а в отставке правительства. Под руководством Гончарука был создан один бюджет, где были учтены интересы одной части элиты, приближенной к Гончаруку и Богдану в то время. Сейчас же «гончаруковский» бюджет превратился в «шмыгалевский». Необходимость перепрофилировать бюджет была, и по части новых источников финансирования, и потому что сократились расходы в связи с пандемией. Если говорить о позитиве этих правок, в бюджете выделены средства для социальных инициатив президента — доплаты пенсионерам и медикам. И это плюс. Также плюсом есть создание официального Фонда по борьбе с коронавирусом. Другой вопрос, как и кем этот Фонд будет контролироваться.
С социальной точки зрения для большинства людей фактически ничего не поменяется, хотя получить субсидию или другие социальные льготы станет сложнее — сократили количество денег, сокращены некоторые льготы. Многие страны, которые сейчас тоже переживают пандемию, увеличивают бюджет на социальные программы и выплаты населению, а в Украине пока действует «старая схема». Во время кризиса как раз и нужно больше дать людям, ведь им негде брать деньги. Наш же бюджет не соответствует мировой экономической тенденции. К сожалению, одна из проблем нового бюджета — он не учитывает ошибки прошлого. У нас ведь неоднократно были кризисы — в 2008, 2014 году. И у нас каждый раз урезают социальные программы. Но это же, по сути, не помогало стране выходить из кризиса.
Почувствуют на себе проблемы этого бюджета территориальные общины. Реформа децентрализации поставлена под огромный вопрос этим бюджетом, поскольку общины теряют часть финансирования, теряют часть денег на развитие своих территорий. Этот бюджет также предусматривает увеличение бюджетного дефицита за счет внешний заимствований. Это значит, что страна будет еще больше одалживать, наша внешняя зависимость от кредиторов, согласно этому бюджету, будет только увеличиваться. Новый бюджет, а точнее — правки в нем, сохраняет модель того, что Украина продолжит платить по внешним кредитам.
В бюджете заложен макропрогноз, что у нас не будет экономического роста, а будет падение около 4%. То же самое касается годового курса гривны: в бюджете подсчитано, что смена курса будет в районе 29 гривны за доллар. Далее, есть вопрос по субсидиям. Коммунальные услуги не уменьшились в цене, а восемь млрд на субсидии исчезли. Возникает вопрос: а что, платить за коммуналку станет проще? Совершенно не сокращены средства на силовой блок, к примеру, на МВД, СБУ. Возникает вопрос, почему мы должны в таких «громких» суммах финансировать этот блок? Можно было из него средства перебросить на науку и медицину.
Что касается законопроекта о земле, то постановления не имеют шансов на реализацию. Это просто было попыткой затянуть время и еще раз в глазах общества подчеркнуть — общественно, информационно, что Закон о земле приняли именно депутаты фракции «Слуга народа» и за этим стоит Владимир Зеленский со своей командой, и только они должны отвечать за эту непопулярную в народе реформу. Вот, для чего вносились эти постановления. Хотя я думаю, это только начало борьбы вокруг реформы земли. Для того, чтобы она заработала, необходимо еще как минимум 4-5 законов. Очевидно, что разного рода оппозиция будет пытаться снова обжаловать эту реформу в Конституционном суде и других судах.
Кроме того, параметры этой реформы до сих пор еще не ясны. Я думаю, борьба вокруг этих параметров будет длиться как минимум до 1 июля 2021 года, когда заработает рынок земли для физических лиц, а реально – до 1 января 2024 года, когда полноценно заработает рынок земли. В какой-то мере голосование за земельную реформу можно рассматривать только как промежуточный этап, но не финальное и правовое регулирование запуска рынка земли. Сейчас мы ожидаем кадастр, регулирование оценки земли, поскольку без этого рынок земли не заработает. Борьба вокруг этого рынка, параметров его имплементации – еще впереди.
Что касается децентрализации, то был принят крайне важный закон, которым власть, фактически, с одной стороны, свернула децентрализацию, с другой стороны, признала неэффективность, недостаточную успешность всей реформы. Сегодня объединились в объединенные территориальные общины (ОТО) приблизительно 40% административно-территориальных единиц Украины. Остальные 60% – не захотели или не смогли объединиться. Этим законом Верховная Рада предлагает правительству передать право объединять такие общины, устанавливать их границы, назначать центры объединенных территориальных общин. Это означает, что децентрализация переводится в ручной режим. Верховная Рада теряет часть полномочий, поскольку до этого только Верховная Рада определяла границы и территорию населенных пунктов, и сейчас она сама отказалась от этих пунктов в угоду правительства, что является странным решением. К тому же, все это происходит в преддверии местных выборов. Конечно, «ручное перекраивание» регионов, объединенных территориальных общин может иметь решающее влияние в некоторых местах на результаты проведения местных выборов.
Сейчас власть получила идеальный инструмент для моделирования местных выборов, для создания ОТО в своих интересах. Это означает провал реформы децентрализации, и мы видим, что общество ее так и не восприняло. А в совокупности с сокращением финансирования органов местного самоуправления, с сокращением финансовых субвенций на медицину и образование, которые были заложены в госбюджет, мы можем сказать, что децентрализация свернулась, перешла исключительно в ручной режим и при помощи правительства перешла в форму централизации и укрупнения административно – территориальных единиц.
В результате мы получим централизованное управление для местного самоуправления. С ключевыми его параметрами – землей, руководством, произойдет сокращение финансирования, соответственно — ухудшение качества социальных услуг, которые могут получить люди на местах из-за сокращения количества и усложнения физической доступности к медицинским и образовательным учреждениям. Вот такой сегодня итог этой реформы децентрализации. Фактически, это решение правительства означает отказ от многих из тех идей, которые объявлялись в начале этой реформы.
Если говорить об «антибанковском» законопроекте, то он идет дуплетом. С одной стороны, было внесено 16 тысяч людьми, связанными с Коломойским, было заблокировано рассмотрение этого законопроекта, поскольку Верховная Рада рассматривала бы его примерно 6 месяцев. С другой стороны, нужно смотреть, кто же внес эти правки. А их внесли сами же депутаты фракции «Слуга народа» или депутаты, которых в Верховную Раду привела партия «Слуга народа». Теперь следим за руками. Одной рукой – депутаты из «Слуги народа» создают кризис, поправками перегружают и фактически блокируют законодательный процесс в Верховной Раде, а другой рукой – принимают закон, который ограничивает всех остальных депутатов право подавать поправки.
Законопроект №1043 «О внесении изменений в регламент Верховной Рады Украины относительно противодействия злоупотреблением прав народных депутатов в ходе законодательной инициативы» на самом деле простой. Он предусматривает, что в случае внесения в 5 раз больше поправок, чем статей или пунктов в законопроекте, или более 500 поправок в целом, то такой законопроект запускается голосованием большинства – 226 голосами по специальной процедуре. Эта специальная процедура предусматривает, что поправки подаются в комитет в любом количестве, но в сессионном зале будет рассматриваться только по 5 поправок от фракций или групп, или по одной поправке от независимых депутатов. Таким образом, большинство получает дополнительно в руки инструмент: любой закон в любой момент можно перегрузить поправками, т.е. подать больше 500 поправок, после чего запустить его по упрощенной процедуре и быстро принять в парламенте.
При этом критически уменьшается роль оппозиционных фракций, особенно, отдельных оппозиционных депутатов, ведь с одной поправкой депутат ни на что не будет способен повлиять. Роль «галерки» парламентской оппозиции только уменьшается. По моему мнению, этот закон может противоречить или выходить за рамки Конституции Украины и должен быть обжалован, подан на трактовку Конституционным судом. Ограничение количества поправок – это ограничение законодательной инициативы. Сейчас, фактически, создан новый субъект законодательной инициативы – депутатская фракция и группа, чего в Конституции нет.
В этой ситуации я призываю депутатов фракции «Слуга народа» не особо радоваться. Во-первых, эти нормы будут использоваться против них же и руководством их же фракции. Во-вторых, это как в игре в футбол, и пока ты придерживаешься правил, все проходит по регламенту, по процедуре, тогда это называется «футбол». Когда кто-то начинает «косить» друг друга, играть вне правил, то игра превращается в «хоккей» и «бокс». Поэтому, если большинство будет искать способы ограничить деятельность оппозиционных групп и фракций в парламенте, оно в ответ будет получать «боксерские» приемы в виде блокирования трибуны и срыва заседаний в парламенте.
Верховная Рада изменила бюджет-2020, но его нельзя назвать более социальным, чем он был до этого, поскольку посмотрев на многие цифры бюджета, складывается такое ощущение, что при его принятии руководствовались правилами: необходимое – сокращаем, а ненужное – оставляем. Изменения в бюджете мне кажутся излишне «оптимистичными», т.к. базовые цифры показывают, что дефицит бюджета был увеличен втрое – почти до 300 миллиардов гривен. Под давлением депутатов в процессе торгов сумма Фонда на борьбу с коронавирусом была уменьшена с 90 млрд грн до 64,67 млрд грн. Этот фонд будет заниматься доплатами врачам, закупками медоборудования, пособиями людям, которые потеряли работу. Но вряд ли оставшейся суммы будет достаточно. Медики говорят, что этой суммы не хватит даже на полноценную борьбу с коронавирусом. Также в бюджете предусмотрены дополнительные 15 млрд грн для доплат медработникам, противостоящим эпидемии. В целом расходы Минздрава увеличиваются на 16 млрд грн.
Кроме того, бюджетом предусмотрено 10 млрд грн на доплаты к пенсиям. Но также заметно и резкое сокращение выплат по субсидиям, минус 8 миллиардов, а это негативно отразится на пенсионерах. В первоначальной версии изменений их планировали урезать на 8 миллиардов. После возмущений эта норма пропала. А в финальном варианте законопроекта — появилась опять. Можно сказать, что это бюджет долговой ямы. Напомню, основной порок правительства Гройсмана заключался в том, что они искали, у кого еще можно взять денег в займы и выплатить с процентами очередной транш вместо того, чтобы найти способ самостоятельно заработать деньги. Также данные Государственной казначейской службы свидетельствуют о том, что уже в марте государственный бюджет недовыполнен по доходам на 10,4%, или на 10,2 млрд гривен.
Следует подчеркнуть, что Министерство развития экономики, торговли и сельского хозяйства Украины при подготовке трехлетней Бюджетной декларации на 2021-2023 годы планировало выделять по 13,6 млрд грн в год на программы государственной поддержки аграриев. Дотации селянам вернули в прежнем объеме, хотя сначала собирались порезать. На них предлагается выделить 4 млрд гривен. Как распределят эти средства — пока неясно. Ранее их планировал отправить на компенсацию процентов для покупки земли. Но рынок открывается только с 2021 года. Но, я думаю, в итоге выяснится, что при расписывании средств будут присутствовать «любимые» аграрии, получая больше из этих программ. Получится, что будут те, кто окажется более настойчивым и будет ближе к бюджетной «кормушке» чем другие. Мы все знаем, как за счет бюджетных средств поднялся «куриный» олигарх Юрий Косюк, возглавляющий «Нашу Рябу».
Также было выделено 50 млн грн на патриотическое кино. Нужно понимать, что за 50 млн грн фильм не снимешь, это больше похоже на политику заигрывания – чтобы не обвинили в отсутствии патриотизма. На самом деле, в условиях, когда рушится экономика, то не будет уже существовать лозунгов «Армія. Мова. Віра». Тем не менее, «хотелки» патриотов в значительной мере были удовлетворены, в том числе и канал «ATR» – первый и единственный крымско-татарский телеканал в мире, вещающий на трех языках: крымско-татарском, украинском и русском, существует на бюджетные деньги. Но, по сути, это частное предприятия Ленура Ислямова, который является генеральным директором этого канала.
Реанимировали еще один проект предыдущей власти – «Новую украинскую школу». Его урезали только на 360 миллионов, хотя раньше собирались забрать полмиллиарда. В итоге после всех корректировок НУШ получит около 1,2 млрд. При этом у местных властей забрали субвенцию на поддержку педагогов в размере 1,5 млрд гривен. То есть живые деньги у людей забрали, отправив их на реформу с непонятным еще результатом. А так как эта реформа предполагает закупки различных товаров для школ, то на ней, вероятно, чиновники смогут еще и заработать.
Стоит отметить, в этом году Кабмин предлагает Верховной Раде отказаться от заложенной в бюджете поддержки проектов Государственного фонда регионального развития. Раньше в бюджете предусматривалось 7,5 млрд грн на проекты Фонда регионального развития, теперь их снизят на 34,7%, или на 2,6 млрд грн – до 4,9 млрд грн. Фонд поддержки ОТГ обнулили полностью. Напомню, сейчас остро стоит вопрос лесных пожаров и теперь это будет ответственностью регионов, местных бюджетов. Кроме того, Арсен Аваков пообещал мэру Днепра выделить 100 млн грн на строительство взлетно-посадочной полосы в аэропорту Днепра, что по сути является издевательством.
Можно с уверенностью сказать, что президент Украины Владимир Зеленский подпишет этот бюджет. Но я хочу отметить, что этот проект бюджета не учитывает тот удар, который получила украинская экономика из-за коронавируса. Скорее всего, уже осенью этот бюджет будет секвестирован.
Если говорить о «антиколомойском» законе, то 16 апреля на внеочередном заседании парламента народные депутаты во втором чтении приняли законопроект №1043 («О внесении изменений в регламент Верховной Рады «относительно противодействия злоупотреблением правами народных депутатов в ходе законодательной процедуры» при втором чтении законопроектов»). Эти изменения в регламент в Верховной Раде внесли из-за более, чем 16-ти тысяч поправок к закону о банках, затрагивающий интересы олигарха Игоря Коломойского. Можно сказать, что люди Коломойского постарались, они явно довели ситуацию до абсурда. Поэтому в парламенте внесли временные изменения в регламент на три месяца, которые помогают обходить проблему «законодательного спама».
Смысл заключается в том, чтобы вносить от одного депутата одну поправку, от фракции – по пять, и это снимет проблему «спама». Приняв этот закон, открыли дорогу для принятия «антиколомойского» закона, который касается не только Коломойского, но и банковской сферы. И если этот закон останется в том виде, в котором он сейчас есть, то в будущем он может оказаться очень проблемным, учитывая даже тот факт, что землю будут продавать через банки. С точки зрения тактической необходимости этого закона, я понимаю мотивы команды Зеленского, но такое сомнительное решения часто тянут за собой далеко идущие за горизонт последствия.
Кроме того, Верховная Рада Украины приняла в целом законопроект №2653 «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно определения территорий и административных центров территориальных общин». К сожалению, изменения в законы будут приводить к тому, что раньше «загоняли» в колхозы, так теперь будут «загонять» в общины. В этом законопроекте предлагается внести термин «административный центр территориальной общины». Он принимался с учетом того, что впереди будут местные выборы. Но подводные камни этого законопроекта заключаются в том, что у нас процесс реформирования местного самоуправления, децентрализации – в значительной степени централизуется. Отмечу, что определение границ территории не относится к полномочиям Кабмина, поскольку это не касается деятельности органов исполнительной власти. Пока и речи не идет ни о каком завершении процесса децентрализации. Отмечу, что регионам пользы от этого закона будет не много. Данные изменения в законодательстве позволяют центру регулировать процесс формирования территориальных общин, и усиливает его роль.
Стоит подчеркнуть, эти два внеплановых сессионных дня являются торжеством политической целесообразности над духом и буквой Закона. Прямого нарушения Конституции Украины не было, поэтому момент «жонглирования» законами Конституционный суд не обнаружит, но присутствует очевидный момент конъюнктурных «качелей», когда законотворческая деятельность «подгоняется» под политическую целесообразность. Кроме того, принятый закон о регламенте открывает путь к подписанию закона о рынке земли. Этот закон нивелирует возможности оппозиции блокировать те или иные действия власти. Данный закон нарушает принципы парламентаризма, снижает контрольную функцию оппозиции, поскольку всегда необходим баланс. У оппозиции должна быть контролирующая функция, возможность оппонировать власти. Я согласен, что 16 тысяч поправок – это перебор, но такое явление, как «законодательный спам» имеет место быть.
Что касается проведения местных выборов, все будет зависеть от ситуации с коронавирусом. Если в ближайшие две недели в Украине не будет резкого скачка заболевших, и мы пройдем пик в первой декаде мая, то с высокой вероятностью выборы состоятся в октябре. Но если у нас карантин затянется, то выборы могут быть сорваны.