Как законопроект Клишаса–Крашенинникова хочет упростить Россию

Отменить принцип Эшби

Сенатор Андрей Клишас и депутат Павел Крашенинников внесли в Госдуму проект федерального закона о публичной власти, призванный заменить Ф3-184 «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации».

Пока вся Россия молчит, Республика Саха (Якутия) на свой страх и риск оживленно обсуждает законопроект, высказывая при этом мысли, которые позже, возможно, могут быть признаны крамольными. В середине октября уже прошли круглые столы местного парламента и Общественной палаты республики с участием действующих и бывших народных депутатов.

Даже поверхностное изучение проекта закона позволяет видеть, что под видом обновления терминологии, а также усовершенствования структуры действующего ФЗ-184 идет попытка еще большего усиления вертикали власти. Троянским конем, призванным послужить законотворцам в выполнении их миссии, стал термин «публичная власть», появившийся позже, точное юридическое определение которого не удается обнаружить. Может, кто-нибудь из депутатов догадается запросить у Конституционного суда толкование этого волшебного термина?

Законопроект обнуляет не только сроки главы субъекта, но и его значимость как политической фигуры. Если ранее президент России, прежде чем прекратить полномочия главы субъекта, был обязан объяснить народу причину — например, выявление факторов коррупции, то, согласно новому проекту закона (см. ч. 1 ст. 28), он может снять главу просто по «утрате доверия».  Печально читать ч. 3 ст. 29, где прописано, что президент вправе объявить выговор главе субъекта «за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей», пусть даже тот всенародно избран.

Оказались суженными полномочия Законодательного собрания субъекта. Например, исчезло право местного парламента законом субъекта РФ устанавливать систему исполнительных органов государственной власти субъекта (ч. 2 ст. 5 п. м ФЗ-184). Почему-то в проекте закона исчезло совершенно естественное положение о том, что парламент субъекта и высший исполнительный орган госвласти субъекта взаимодействуют в установленных настоящим ФЗ и законом субъекта формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения (ч. 2 ст. 23 ФЗ-184).

В ч. 1 ст. 10 проекта закона есть совершенно излишняя норма о наделении прокурора субъекта правом законодательной инициативы, у которого и без этого есть другие средства прокурорского реагирования, такие как представление и протест, которые он может вносить в законодательный орган субъекта. Также непонятно, почему нельзя требовать, чтобы мировой судья осуществлял свою деятельность на территории субъекта в соответствии с законами субъекта (ч. 5 ст. 4 проекта закона).

Особую озабоченность общественности республики вызывает ст. 60 проекта закона, устанавливающая особенности осуществления публичной власти на федеральных территориях. Статья допускает возможность регулировать полномочия органов госвласти субъекта на некоторой части территории федеральным законом. Иными словами, появляется возможность прямого управления федеральным центром частью территорий субъектов, что грубо нарушает принципы федеративности.

Всю идею проекта закона о публичной власти прекрасно иллюстрирует ч. 3 ст. 4, где прямо и без обиняков написано: «Федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих государственное управление в сферах здравоохранения, финансов, а также осуществляющих государственное управление в сферах образования, здравоохранения, финансов, а также осуществляющих жилищный, строительный надзор, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъекта…» Может, найдется человек с фантазией, который истолкует данную норму как искреннее желание авторов проекта закона улучшить качество управления указанных органов госвласти субъекта, но воображение обычного россиянина скорее нарисует картину огромного рынка портфелей руководителей региональных министерств. К сожалению, это гораздо ближе к реальности.

В проекте закона появилась новая норма: депутат парламента субъекта замещает госдолжность субъекта вне зависимости от того, как он осуществляет депутатскую деятельность — на профессиональной основе или без отрыва от основной деятельности. Приведенная норма закона в данной формулировке воспринимается крайне неоднозначно. Непонятно, какую идею желали выразить авторы проекта закона. Ч. 3 ст. 17 должна быть прописана авторами более точно.

В ч. 1 ст. 45 проекта закона прописано, что полномочия РФ по предметам ведения РФ, а также полномочия РФ по предметам совместного ведения могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами. В ч. 2 этой же статьи читаем: «Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ…» В данном случае юридическая норма о возможности передачи отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъекта на основе федеральных законов противоречит ст. 11 Конституции РФ, согласно которой «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Таким образом, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается не федеральными законами, которые по своей природе не допускают паритет сторон, а самими договорами. Ст. 45, 46, 47 проекта закона должны быть существенно переработаны в соответствии с Конституцией РФ.

Итак, новый виток усиления контроля федеральными властями за регионами завершается. Клишас и Крашенинников довольно потирают натруженные руки: какой же отличный подарок они преподнесли Кремлю! Благодаря новому закону федеральному центру будут доступны все закоулки империи: можно будет прямо из Москвы эффективно снимать, назначать, контролировать и управлять. Только вот осилит ли все это мозг центра?

Вот если бы закон Клишаса и Крашенинникова мог отменить еще и принцип Эшби: разнообразие управляющей системы должно быть не меньше разнообразия управляемого объекта.

Автор Иван Шамаев, д. ф.-м. н., депутат Госсобрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) V созыва, директор Республиканского лицея

Источник - https://novayagazeta.ru/articles/2021/10/26/otmenit-printsip-eshbi

***

Мнение политолога: Местную власть в результате реформы обнулят и упразднят

По проекту Клишаса–Крашенинникова муниципальные выборы до 2028 года разрешаются только в городах.

В парламент внесена новая инициатива сенатора Андрея Клишаса и депутата Госдумы Павла Крашенинникова. Они предлагают с 2023 по 2028 год полностью переформатировать местное самоуправление (МСУ). Результатом станет обнуление этого уровня власти, а потом его фактическое упразднение. Ст. 12 неизменяемой главы 1 Конституции о самостоятельности МСУ де-факто отменят без референдума, в поселениях останутся только старосты, а муниципальные и городские округа не будут административно-территориальными единицами субъектов РФ. Есть в законопроекте и политическая составляющая: на время переходного периода местные выборы разрешаются только в городах. Но важнее, что неизбежный рост турбулентности по ходу реформы, похоже, уже сейчас дает утвердительный ответ на вопрос, будет ли Владимир Путин баллотироваться в президенты в 2024 году.

Очередной законопроект Клишаса–Крашенинникова называется вполне понятно: «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». И ключевой замысел этой инициативы тоже понятен уже с ее первых строк. Действующий закон о МСУ определяет его таким образом: «Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти.... самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Теперь же основной постулат переформулирован полностью: «Местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения)». Конечно, о самостоятельности, независимости и прочих атрибутах МСУ в законопроекте тоже говорится, но потом – кстати, уже после упоминания единой системы публичной власти, в которую МСУ и входит. Короче говоря, ст. 12 главы 1 Конституции, которую не может изменить парламент, а только референдум, по сути, отменяют. Норма о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», становится не более чем конституционной фразой.

Более того, в ст. 4 законопроекта вдруг объявляется, что «муниципальное образование не является административно-территориальной единицей». То есть в субъектах РФ отменяется их нынешнее деление, там будут только укрупненные по максимуму городские и муниципальные округа. При этом в пояснительной записке Клишас и Крашенинников, а их устами, конечно, Кремль, заявляют, что реформа меняет территориальной принцип организации МСУ на «принцип привязки к населению». В это очень сложно поверить, поскольку на уровне поселений отменяется всякая власть, да и сами эти поселения в результате такого обнуления упраздняются. Законопроект разрешает держать «на земле» лишь старост на общественных началах – или как там еще их по местным обычаям назовут.

Представительные органы в округах должны быть обязательно, причем указывается, что они могут формироваться только в результате выборов. А вот главы округов кроме прямого избрания или назначения депутатами еще могут выдвигаться и главой региона на решение тех же муниципальных советов. Что-то подсказывает, что именно этот способ порождения мэров и станет доминирующим по настоятельной подсказке из федерального Центра. Губернаторы, понятное дело, получают право наказывать муниципалов выговорами и отставками за безделье или по недоверию. При этом всем местным органам рекомендуется – в вышеуказанном смысле – получать статус юрлица. В этом случае они будут считаться муниципальными казенными учреждениями. То есть снизят свою финансовую самостоятельность, а отчетность по вертикали у них будет повышенная. 

Одновременно законопроект предполагает резкое снижение числа местных выборов. После того как новый формат МСУ вступит в полную силу с 1 января 2023 года, до 2028-го продлится переходный период. За пять лет нынешние муниципальные районы должны стать округами, а города, которые еще не выделились в отдельные округа, в них превратиться. В течение этого времени переизбрание всех местных властей разрешается только в существующих городских округах, то есть только в столицах субъектов РФ. Впрочем, о них еще раз сказано, там будет позволена и иная система МСУ, а вот какая – непонятно, об этом будет некий новый законопроект. 

Намерение провести полномасштабную перекройку всей местной власти страны менее чем за год выглядит фантастикой. Но важнее, что авральные изменения усилят политическую турбулентность в регионах – и это прямо во время транзита 2024 года. В связи с этим данное мероприятие, видимо, также следует признать сказочным сценарием и уже сейчас переставать спрашивать у Путина о его планах на очередной президентский срок. Скорее всего он становится объективно неизбежен. А вот после 2028 года уже возможны какие-то другие варианты.

«НГ» попросила экспертов поделиться своим первоначальным мнением от просмотра документа в 200 с лишним страниц. Член федерального бюро «Яблока» Григорий Гришин пояснил: «Тенденция на устранение альтернативной повестки и независимой политики, на дальнейшее выстраивание вертикали власти продолжается. Сейчас, по сути, происходит возврат к советской командно-административной системе. Нового создать наши власти ничего не могут, проще вернутся к старому». По его словам, выбранный способ для реформы тоже не удивителен, «сейчас все решения пишут поверх измененной Конституции». Короче говоря, времена имитационной демократии заканчиваются, видимо, в Кремле пришли к выводу, что нужно унитарное государство. Но яблочник не уверен, что и подготовку реформы бюрократия сможет завершить к 2023 году, и сама она успеет пройти до 2028-го. Но при этом в любом случае российской политической системе будет намного проще, если первое лицо останется навсегда. А шансы для оппозиции предлагаемая реформа действительно закрывает. Член политкомитета «Яблока» Эмилия Слабунова заявила «НГ», что «любые большие реформы связаны сейчас с президентскими выборами 2024 года»: «Цель власти – повысить управляемость на местах. Но на деле это приведет систему к состоянию турбулентности, хотя это только актуализирует для власти ее любимую поговорку «коней на переправе не меняют». 

Член центрального совета «Справедливой России – За правду» Михаил Емельянов пояснил «НГ», что в реформе глобального политического замысла не видно, даты подобраны именно такие, чтобы она прошла через все властные инстанции. Сам законопроект эсэр раскритиковал: «По сути дела, это обескровливание местного самоуправления, власть будет еще дальше от людей. Ненормально, когда для того, чтобы построить дорожку или посадить дерево, нужно ехать за разрешением несколько десятков километров. Это и сложно, и неэффективно. Чтобы местное самоуправление нормально работало, нужны не реформы, а финансы, потому что бюджеты у муниципалитетов весьма скромные». Между тем Емельянов согласен, что 2024 год и сам по себе предстоит непростой, а тут к нему еще добавится кризис МСУ. 

Лидер «Левого фронта» Сергей Удальцов напомнил «НГ»: «Все последние годы власть целенаправленно сужает демократические права и свободы, а выборы и местное самоуправление – это тяжкая ноша для власти. Большое количество низовых кампаний – ее головная боль. Поэтому, видимо, хотят упростить транзит в 2024 году, чтобы от президентских выборов народ ничего не отвлекало. Судя по всему, на новый срок опять Путин пойдет, так что операция «Преемник» вероятнее в 2030-м». 

Глава Политической экспертной группы Константин Калачев заявил «НГ»: «По мнению авторов, законопроект устраняет противоречие между местной и региональной властью, а на самом деле, по сути, разрушает систему муниципальной власти. На деле оказывается, что самый низовой уровень власти вообще ликвидируется». Эксперт отметил, что инициатива не может не создать турбулентности, ведь любая реформа работает на дестабилизацию политической системы. Поскольку система строится не снизу и не учитывает мнение избирателя, то он фактически оказывается исключен из процесса. «Власть идет по пути Николая I, выстраивает жесткую административную систему управления. Но при этом нововведения не соответствуют нашим международным обязательствам – той же Европейской хартии местного самоуправления», – отметил он.

При этом Калачев обратил внимание, что если переходный период стартует в 2023 году, то это наложится на президентскую кампанию: «И скорее всего в этой ситуации гражданам заявят, что президента сейчас менять не время, это страну дестабилизирует». И, конечно, реформа МСУ должна помочь в борьбе с оппозицией в непростой для власти период: «Это делает бессмысленными все инициативы оппозиции вроде Земского съезда и даже «умного голосования» местного уровня. Власть больше не считает нужным выпуск пара. Кремль дает асимметричный ответ на муниципальную активность оппозиции», – подчеркнул Калачев.

Авторы: Дарья Гармоненко;  Иван Родин, заведующий отделом политики "Независимой газеты"

Источник - https://www.ng.ru/politics/2021-12-16/1_8329_reform.html

***

Комментарий. Назад к демократическому централизму: 200-страничный законопроект Клишаса и Крашенинникова воссоздает советскую власть

Ровно в тот день, когда общественное внимание было почти полностью сосредоточено на думском голосовании по закону о QR-кодах, неразлучный дуэт законотворцев — сенатор Андрей Клишас и депутат Госдумы Павел Крашенинников — внес проект закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Более чем 200-страничный проект — в комплекте с только что принятым законом того же авторства об организации власти в регионах — завершает процесс превращения в фикцию одной из основ конституционного строя России, а именно — федеративного характера государства. По сути, федерация заменяется «вертикалью» советского типа, где власть сверху донизу выстроена по принципу зависимости и подчинения «низших» звеньев «высшим». А главным источником власти — вопреки статье 3 Конституции Российской Федерации — является вовсе не народ, а президент.

Год назад, когда принимались поправки к Конституции, почти все (в том числе и я) критиковали их в первую очередь за пресловутое «обнуление». За очередное усиление власти президента и умаление независимости суда, за декларативность социальных обещаний и бессмысленность державной демагогии. На этом фоне осталась почти без внимания норма о «единой системе публичной власти», вписанная в 80-ю и 132-ю статьи Конституции, но не замеченная в основах конституционного строя. Между тем именно на эту норму теперь опираются, сводя на нет остатки российского федерализма. 

Начиная с 2000 года — с прихода к власти Владимира Путина — федерализм в России планомерно ограничивался. Сперва ввели не прописанные в Конституции «федеральные округа», поставив над губернаторами наместников-полпредов, потом отменили прямые выборы губернаторов, потом их вернули — но с правом президента увольнять губернаторов за «утрату доверия» и с дискриминационным для оппозиции «муниципальным фильтром», потом дали президенту право распускать региональные парламенты, а губернаторам — право отстранять мэров. А еще приняли огромное количество законов якобы по «вопросам совместного ведения» федерального центра и регионов, которые почти лишили регионы свободы принятия большинства решений. 

Теперь решено довести все почти до логической точки, за которой федеративное государство превращается в унитарное. Первый шаг — закон Клишаса — Крашенинникова о власти в регионах — подчинил не только губернаторов, но и региональные парламенты президенту. Второй шаг — закон тех же авторов о местном самоуправлении (МСУ) — подчиняет местное самоуправление президенту и региональной власти, одновременно резко сокращая количество мест, где гражданам дается право выбирать органы местного самоуправления. 

Упомянутым законом в течение пяти лет предписано ликвидировать нижний уровень МСУ (сейчас их два) — около 18 тысяч муниципалитетов в селах, малых городах и поселках городского типа, имевших самостоятельность, со своими бюджетами, с выборами депутатов и назначением местной администрации. К 2028 году они войдут в состав «городских» или «муниципальных» округов. Сохраняются нынешние внутригородские муниципальные образования на территориях городов федерального значения — Москвы и Петербурга. 

Глава муниципального или городского округа может избираться гражданами напрямую, а может избираться депутатами. В том числе он может избираться депутатами муниципального совета по предложению губернатора. Что, по мнению авторов проекта, «обеспечивает предусмотренную Конституцией Российской Федерации возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления». Глава муниципалитета (мэр) может возглавлять либо муниципальный совет, либо местную администрацию. Если он избран депутатами по предложению губернатора, он автоматически становится и главой местной администрации. 

Какой способ избрания главы будет выбран — устанавливается законом соответствующего региона. Но, учитывая серьезнейшую зависимость подавляющего большинства региональных парламентов от исполнительной власти, почти не приходится сомневаться, по какому пути пойдут: конечно же, выбирать мэра будут по предложению губернатора. Из числа заведомо лояльных. А на случай, если и «губернаторский мэр» вдруг заартачится, придуман механизм удаления его в отставку «за систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления».  

Устанавливать эти показатели будет губернатор, а решать, сколько денег будет у муниципалитета, будут региональные власти. И уж они позаботятся, как это происходит на протяжении многих лет, чтобы собственных доходов муниципалитета было недостаточно и мэр стоял перед ними с протянутой рукой, выпрашивая субсидии и дотации. При этом отвечать за «достижение показателей» будет мэр, и стоит ему хоть в чем-то не угодить губернатору — что называется, давай, до свидания. Губернатор может объявить главе муниципалитета или главе местной администрации «предупреждение» или «выговор», как технику или уборщице. За «ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей». А ежели они не «исправились» в течение месяца — уволить. Понятно, что так обеспечивается беспрекословное послушание. 

Все это авторы проекта называют словами «усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации». Вот только с какой стати эта ответственность вообще должна быть, если по Конституции (напомним ее статью 12, а это, на минуточку, основы конституционного строя) органы МСУ не входят в систему органов государственной власти? Зато, в качестве пряника, «губернаторский мэр» получает право на «государственную должность субъекта Российской Федерации». Со всеми полагающимися к ней бонусами. 

Что мы получаем на выходе? Абсолютную подчиненность и зависимость глав муниципалитетов от губернаторов. А не от граждан, как следовало бы. Чьи интересы — граждан или президента — будут приоритетны в этой ситуации для мэров, что называется, угадайте с трех раз. При этом у граждан практически нет никакой возможности снять завалившего работу мэра, зато губернатор может легко избавиться даже от прекрасно работающего, но неугодного ему мэра. Особенно если этот мэр избран гражданами вопреки воле губернатора (как в свое время Галина Ширшина от «Яблока» в Петрозаводске или Евгений Ройзман в Екатеринбурге). 

Нетрудно увидеть, что эта схема взаимоотношений полностью копирует схему взаимоотношений между самими губернаторами и президентом (разве что увольнять губернаторов президент может не за «недостижение показателей эффективности», а за «утрату доверия»): та же полная подчиненность и зависимость. Естественно, никакое действительно федеративное государство по таким принципам не построено и не может быть построено. Ни в одном федеративном государстве его глава не вправе объявлять главам регионов «выговоры», а тем паче увольнять их и не вправе объявлять «предупреждения» региональным парламентам или распускать их. В свою очередь, главы регионов не могут ни объявлять «выговоры», ни увольнять мэров. 

Однако в законах Клишаса — Крашенинникова постулируется именно это: понятие «взаимодействия» органов госвласти и МСУ плавно превращается в подчинение «низших» «высшим». Исходя из чрезвычайно широкой трактовки понятия «публичной власти», введенного, как уже сказано, в поправках к Конституции, но напрочь отсутствующего в основах конституционного строя. Более того: установление в Конституции того, что органы государственной власти и МСУ входят в «единую систему публичной власти», вовсе не означает, что внутри этой «единой системы» может выстраиваться унитарная вертикаль. 

Но именно она де-факто и выстраивается по «законам Клишаса — Крашенинникова». Эта вертикаль — практически полное повторение той, что существовала в советские времена,  с их «демократическим централизмом», когда сверху передавались не полномочия, а команды, с требованием отчитаться об исполнении, и когда никакой реальной самостоятельности у властей региональных (в республиках, областях, краях, городах и районах) не было. Что называется, хотели «назад в СССР»? Получите и распишитесь. Вот только централизованное и де-факто унитарное государство — крайне неэффективный инструмент управления огромной страной. 

И никакая «цифровизация», о которой мечтают в Кремле — с возможностью государства отслеживать почти любую информацию о любом гражданине, включая его траты и перемещения, — не поможет сделать эту систему эффективной. Для эффективности нужны, во-первых, децентрализация и перераспределение полномочий и ресурсов — потому что невозможно следить за всем происходящим из Кремля. А во-вторых, механизмы обратной связи, без которых управление не может быть эффективным: честные выборы и свободные СМИ. Не желая вводить ни того ни другого, строят вертикаль. С пирамидой власти «президент — губернаторы — мэры».

Автор Борис Вишневский, обозреватель, депутат ЗакСа Петербурга

Источник - https://novayagazeta.ru/articles/2021/12/20/nazad-k-demokraticheskomu-tsentralizmu?utm_source=push