Финансовая децентрализация в Украине: перетягивание одеяла
Какие опасности уже демонстрирует ключевая реформа государства
Одна из ключевых реформ после Революции достоинства - финансовая децентрализация и передача дополнительных финансовых ресурсов и полномочий на места.
В 2014 году Верховная Рада приняла изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. Возросло количество источников формирования доходной базы местных смет за счет передачи им отдельных доходов из государственного бюджета. А основное внимание в последние годы было сосредоточено на создании объединенных территориальных громад (общин - А) (ОТГ) и их приоритетному финансированию. Механизм формирования ОТГ был разработан еще в 2015 году. Они перешли на прямые отношения с государственным бюджетом, минуя промежуточные уровни, а потому непосредственно получают из него средства на формирование инфраструктуры. В то же время объединенным общинам с районного уровня передавалось выполнение делегированных государством полномочий: предоставлять социальную помощь, административные услуги, управлять школами и детсадами, организовывать деятельность учреждений первичной медицинской помощи, культуры и спорта. А соответственно и сопутствующие финансовые вливания из госбюджета в виде субвенций на образование, медицину, развитие инфраструктуры.
Уже в 2015 году 794 старых сельских, поселковых и городских совета, в состав которых входили 2015 населенных пунктов, добровольно слились в 159 территориальных общин. Сначала динамично этот процесс происходил в Тернопольской и Хмельницкой областях, где в 2015-м было создано соответственно 26 и 22 ОТГ. Они объединили 673 населенных пункта из 2015 объединенных по всей стране. В результате в Хмельницкой области ОТГ охватили 35,9% территории и 22,8% населения области, в Тернопольской - соответственно 27,7% и 21,3%. Значительно отставали от них Днепропетровская и Львовская области, где было создано по 15 таких общин, а также Полтавская, Житомирская, Черновицкая и Одесская (от 12 до 8 ОТГ). В большинстве же регионов в 2015 году объединилось всего несколько общин (например, по одной-две в Киевской, Сумской, Николаевской, Херсонской, Винницкой, Кировоградской, Луганской, Закарпатской областях) или вообще ни одной (в Харьковской области). На начало 2016-го только в четырех регионах объединенные общины включали более 5% жителей и в десяти - более 5% территории.
В 2016 году темп создания объединенных общин ускорился: их количество выросло со 159 до 366, а численность населения более чем удвоилось, превысив 3,1 млн человек. На сегодня они объединили 1740 (около 15%) бывших городских, поселковых и сельских советов. Изменилась и география наиболее активных в создании ОТГ регионов: вперед вышли Житомирщина, Днепропетровщина, Винницкая область, Запорожье. Зато темпы объединения общин на Тернопольщине и Хмельнитчине, поначалу лидировавших, существенно затормозились. Хотя сейчас именно в Хмельницкой области ОТГ имеют наибольший удельный вес - занимают более 43% площади области и концентрируют около трети жителей (434 тыс.).
Всего по состоянию на апрель 2017 года создано 366 объединенных общин, где уже прошли выборы в органы местного самоуправления, и 47, где выборы должны были состояться 30 апреля. Кроме того, по информации Минрегионстроя, на финальном этапе формирования находятся еще 102 потенциальные общины. Таким образом, речь идет о более 500 ОТГ, которые уже созданы или могут быть созданы в ближайшее время. 14 марта 2017 года подписан закон об особенностях добровольного объединения территориальных общин, расположенных на территориях сопредельных районов, который позволит провести первые выборы в ряде ОТГ. А также, вероятно, ускорит процесс создания новых, ведь многие сельские и поселковые советы на границе разных районов тяготеют к центрам соседних. В некоторых случаях аналогичная ситуация наблюдается и на границе областей, однако здесь нужно уже вносить изменения в Конституцию.
С точки зрения финансов основное различие между объединенными громадами и старыми местными советами (сельскими, поселковыми и городскими) заключается в том, что ОТГ концентрируют доходы и выполняют полномочия, которые ранее принадлежали как местным советам, так и районам. Например, в бюджет объединенной территориальной громады перенаправляюся 60% уплаченного на ее территории налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и 100% админсбора за регистрацию физических и юридических лиц, которые до создания ОТГ поступали в казну района. Иначе говоря, по своему статусу объединенные территориальные общины, по сути, приравниваются к городам областного значения. А район, соответственно, полностью теряет налоговые поступления и прекращает выполнять свои полномочия на территории объединенной общины. Кроме того, как и старые (нереформированные) местные советы (сельские, поселковые и городские), ОТГ получают все 100% таких налогов и сборов: 1) ренты от использования природных ресурсов и недр местного значения; 2) акцизов с продажи на их территории табачных и алкогольных изделий, нефтепродуктов; 3) единого налога; 4) платы за землю; 5) налога на недвижимое имущество; 6) налога на прибыль коммунальных предприятий; 7) платы за аренду имущества; 8) транспортного налога; 9) сбора за парковку транспортных средств; 10) туристического сбора; 11) административных штрафов, сборов за регистрацию прав на недвижимое имущество, платы за предоставление прочих административных услуг государственной пошлины, что относится к соответствующим бюджетам по месту совершения действий и выдачи документов. Кроме того, в бюджеты ОТГ, как и старых местных советов, устремится 25% экологического налога.
Для более четкого представления об объеме соответствующих поступлений в сметы местных общин стоит отметить, что в 2016 году поступления от НДФЛ в местные бюджеты (кроме областных) составили 63,2 млрд грн, единого налога - 17 млрд грн, платы за землю - 23,3 млрд грн, акцизов - 11,6 млрд грн, налога на недвижимое имущество - 1,4 млрд грн. В то же время доля уже созданных ОТГ в общих доходах местных казначейств все еще незначительна. В 2016 бюджетном году 159 образованных до начала объединенных громад получили лишь 1,7 млрд грн НДФЛ, 0,45 млрд грн единого налога, 0,56 млрд грн платы за землю и 0,37 млрд грн акцизов.
Проблемы остаются
Дальнейший процесс объединения общин тормозится по многим причинам. Это хорошо заметно как на примере бывших лидеров, где темпы резко затормозили после достижения порога в 30-40%, так и на примере регионов, где до сих пор создано не более чем 5-10 объединенных территориальных громад, несмотря на то, что процесс продолжается уже более двух лет.
Первейшая причина - из 12 тыс. старых местных советов почти половина были дотационными. Самодостаточные не слишком хотят делиться средствами. Еще один фактор - стремление местных руководителей сохранить должности и влияние, ведь, как показывает опыт, даже в официально дотационных громадах использование полномочий дает возможность получать немалые нелегальные доходы. Не говоря уже о том, что занятые в сельсоветах служащие, наверное, потеряют работу. Кроме того, завершение процесса формирования ОТГ на территории определенного района означает прекращение его существования, поскольку он остается и без доходов, и без полномочий. Поэтому районные элиты или стремятся к созданию общин на базе старых административных районов, или пытаются тормозить процесс, если не уверены в возможности взять контроль над органами местного самоуправления во всех или хотя бы большинстве ОТГ.
Не добавляет мотивации для формирования объединенных общин и пример уже созданных. В правительственных реляциях все имеет достаточно хороший вид: по результатам 2016-го оказывается, что бюджеты первых 159 ОТГ выросли почти в семь раз по сравнению с поступлениями 2015 года в бюджеты местных советов, которые вошли в состав ОТГ, и составили 7,1 млрд грн. Это произошло прежде всего благодаря выделению 1 млрд грн субвенций на создание инфраструктуры объединенных общин, а также резкому увеличению образовательных и медицинских субвенций (которые начали поступать им напрямую, а не в районный бюджет, как раньше) соответственно до 1,62 и 0,85 млрд грн. По сравнению с 39 и 42 млн грн, которые получали старые местные советы, это, безусловно, кардинальное изменение.
Однако на самом деле не все так однозначно. Сравнение бюджетов объединенных общин и местных советов, которые существовали на соответствующей территории до объединения, некорректен. Ведь новоосозданные общины взяли на себя и часть доходов и функций, которые ранее принадлежали району. Таким образом, в ОТГ выросли не так расходы на образование и медицину, как возможность осуществлять их на местном, базовом уровне.
Из 159 ОТГ Украины, объединившихся в начале 2016 бюджетного года, большинство оказались дотационными (125 общин). Средний уровень дотационности ОТГ в различных регионах страны существенно различается. Например, на Ивано-Франковщине он составляет 42%, во Львовской области - 31%, в Черновицкой - 28%, в Тернопольской - 21%. В то же время в Хмельницкой и Житомирской - 13%, в Днепропетровской, Черкасской и Одесской областях - 8-9%, в Запорожской и Винницкой областях - 5-6%, а на Полтавщине и Черниговщине - вообще только 2-4%. Однако и этот показатель не демонстрирует всего разнообразия состояния отдельных объединенных громад. Даже в пределах одного региона часто сосуществуют громады, где дотации государства покрывают до половины собственных (без делегированных государством) полномочий ОТГ, и громады, которые являются донорами государственного бюджета.
В правительственных реляциях и даже СМИ внимание сосредотачивается на отдельных «историях успеха». И это было бы вполне оправдано, если бы речь шла о последствиях управленческих усилий руководства тех или иных громад. Однако на самом деле об этом речь не идет хотя бы потому, что для этого не было достаточно времени. Зато в большинстве нынешних «историй успеха» тех или иных рекламируемых объединенных территориальных громад есть свои объективные «секреты», которые не имеют никакого отношения к эффективности их деятельности. Например, унаследованные еще с советских времен или, реже, построенные в последние десятилетия промышленные, энергетические или транспортные предприятия. Или инфраструктура ключевых транспортных магистралей, проходящих по их территории (АЗС, гостиницы, питания и т.д.).
К примеру, на Тернопольщине из двадцати шести объединенных громад только четыре не нуждались в дотациях из государственного бюджета (Байковецкая, Заводская, Гусятинская и Васильковецкая). И у каждого из них свой «секрет». Так, самая богатая - Байковецкая непосредственно прилегает к областному центру, Заводская имеет на своей территории большой сахарный завод, Гусятинская создана на основе бывшего райцентра, имеет промышленные предприятия, центральную районную больницу и достаточно большой туристический потенциал. А соответственно и значительные поступления НДФЛ. На Днепропетровщине из пятнадцати ОТГ, по которым есть отчетность за 2016 год, в четырех собственные доходы существенно превышали расходы. Слобожанская является окраиной Днепропетровска, Зеленодольская имеет на своей территории одну из крупнейших в Украине Криворожскую ТЭС, Вербкивская и Богдановская прилегают к Павлограду, а их экономика связана с добычей каменного угля и значительными начислениями НДФЛ на заработную плату.
Таким образом, преимущества от формирования ОТГ оказались крайне неравномерными: выиграли отдельные общины, крупные предприятия-работодатели которых ранее в значительной степени наполняли районные бюджеты налогом на доходы физических лиц. Изъятие этих средств из районных бюджетов обостряет проблему дефицита последних, а также других уже созданных или потенциальных ОТГ на территории соответствующих районов. Ведь все ОТГ независимо от того, унаследовали ли они от районов основные источники доходов, должны взять на себя финансирование тех статей расходов, которые ранее покрывались из районных бюджетов: детские сады, учреждения культуры, устаревшую транспортную инфраструктуру и тому подобное. Наконец, создание ОТГ обостряет проблему места уплаты НДФЛ: по месту работы или по месту жительства. Ведь на ряде предприятий, расположенных в «успешных» громадах, работает немало жителей соседних, дотационных. А бюджетообразующий налог с их доходов платится не там, где им предоставляются услуги.
Поэтому едва ли не самым значительным результатом создания ОТГ на этом этапе может стать разве что изменение сознания местного руководства и населения объединенных громад, который требует переход от пассивного ожидания изменений или улучшений сверху к активному развитию собственных общин. Однако стартовые условия в ряде случаев слишком различаются.
Субвенции из госбюджета для новосозданных ОТГ частично решат эту проблему только на начальном этапе. В частности, в 2016 году, по данным отчетности Минрегионстроя, почти две трети всех расходов развития (1,2 из 1,9 млрд грн) 159 ОТГ, созданных до начала соответствующего бюджетного периода, профинансировали за счет субвенций из госбюджета. Однако в средне- и долгосрочной перспективе это не изменит кричащих финансовых диспропорций в собственных возможностях объединенных громад. Так, несмотря на более двукратный рост количества ОТГ в 2016 году по сравнению с 2015-м, в этом году из госбюджета на развитие инфраструктуры ожидается лишь 1,5 млрд грн поступлений против 1 млрд грн в 2016-м. Это свидетельствует о том, что финансовые вливания из госбюджета на демонстрацию преимуществ ОТГ постепенно уменьшаются.
Размеры объединенных громад также слишком различаются. Наименьшая по численности населения Макеевская ОТГ Черниговской области (1,6 тыс. жителей), наибольшая - Лиманская ОТГ Донецкой области (44,2 тыс.). Неудивительно, что при таких пестрых параметрах не сработал один из ключевых аргументов создания объединенных территориальных громад - уменьшение до разумных масштабов затрат на персонал органов управления. Содержать полные средние школы или медицинские учреждения в громадах с населением менее 5-6 тыс. со временем будет чрезвычайно сложно. Например, в Смирновской ОТГ Запорожской области, которая имеет 3,8 тыс. жителей, насчитывается лишь 320 детей школьного возраста, чего мало для функционирования даже одной нормальной школы. Зато их в громаде четыре, в том числе две начальные и одна девятилетка.
Карты областей, где процесс создания ОТГ продвинулся более всего, сейчас скорее напоминают об эпохе феодальной раздробленности с рядом громад замысловатой формы. Вырисовывается картина хаотического объединения на основе амбиций местных элит или антипатий жителей одних населенных пунктов к другим. Одни громады занимают до половины бывших районов, тогда как другие - только один-два старых сельских или поселковых совета. Многие из них крайне удлиненные территориально, расстояние до самых отдаленных населенных пунктов в одной громаде может достигать 25-30 км и более, при этом населенные пункты, находящиеся только за 5-10 км по другую сторону от центра, могут входить в состав другой ОТГ. При таких условиях начальная цель реформы вряд ли будет достигнута. Ни о создании финансово состоятельных громад, ни о приближении необходимых базовых услуг к потребителям в большинстве случаев речь не идет. Когда старые районные структуры прекратят свое существование, а малые громады окажутся крайне удаленными от центров инфраструктуры укрупненных новых районов, недостатки такого хаотичного формирования проявятся в полной мере. Это усложнит коммуникацию жителей с центром, в том числе посещение медицинских учреждений, а в перспективе и посещение опорных школ детьми из небольших сел. Чтобы получить качественные услуги, придется ездить или в большие центры соседних громад, или очень далеко до центров новых укрупненных районов. Поэтому безденежье и недофинансирование инфраструктуры в ряде менее успешных громад, которых при сохранении нынешних тенденций окажется большинство, способны полностью дискредитировать в глазах их жителей саму идею децентрализации.