Что не так с организацией Территориальной обороны в Украинe и кто ее будет финансировать?
Территориальная оборона: добровольцы — лишние?
Летом 2020 года президент Владимир Зеленский своим указом учредил новый государственный праздник — День территориальной обороны. Два года как празднуем. Правда, без теробороны (ТерО) отмечает издание ZN.UA.
К основным событиям, символично закрепившим волю президента, относятся три: принятие парламентом в июле 2021 года президентского закона о нацсопротивлении, его поспешных правок 27 января 2022-го и вчерашние заседания Конгресса местных и региональных властей / СНБО в Харькове. Между ними — хаос и безответственность. И дело не только в сырости принятого закона о нацсопротивлении, демонстративном срыве сроков его имплементации Кабмином и уже почти двухнедельном игнорировании Зеленским внесенных в него важных изменений (закон президент не подписал, даже собираясь вчера на СНБО), но и в его сути.
С одной стороны — власть жестко централизует систему ТерО. Цель — недопустить сепаратизма, а заодно и силового укрепления политических оппонентов (продолжившиеся вчера атаки на Кличко — тому подтверждение). С другой — сваливает финансирование потребностей ТерО на местное самоуправление. Ключевой вопрос ни на одном из важных совещаний вчера не поднимали. И рта мэрам по этому поводу раскрыть не дали. Что, мягко говоря, странно.
А на фоне роста общей напряженности ситуации на границе — даже опасно. Потому как дает повод думать, что центральная власть не собирается реально обороняться. Почему, и связано ли это с возможной имплементаций «минского мира», к которому Украину активно склоняют, — темы других исследований ZN.UA. В то же время кейс ТерО достоин отдельного рассмотрения в первую очередь как пример очередного провала системы управления государством на ключевом для воюющей страны направлении. Какую бы красивую картинку с обеспокоенными президентом и его свитой ни показывали нам технологи Банковой. И вот почему.
Суть. Три уровня секретного квеста
На момент, когда президент мира Владимир Зеленский торжественно озаботился вопросами территориальной обороны, в составе Сухопутных войск ВСУ уже были сформированы бригады ТерО. В них служили резервисты. Но праздновать, конечно, в этой связи было нечего. Структура существовала скорее для галочки и финансировалась по остаточному принципу. Более того (что важно для нашего текста): еще в 2018 году предусмотрительные парламентарии внесли поправку в 91-ю статью Бюджетного кодекса, записав «мероприятия и работы по территориальной обороне и мобилизационной подготовке местного значения» в число тех, которые могут финансироваться местными бюджетами. Ключевое - могут. Запомним это.
Когда возникла идея создания полноценной территориальной обороны, помимо того, что командование Сил специальных операций (ССО) настаивало на передаче ТерО им, споры шли вокруг нескольких подходов. Либо оставить систему как есть, оформив отдельным законом; либо создать систему сопротивления с упором на добровольчество и местные ячейки (законопроект о теробороне №4504 генерала Сергея Кривоноса — позднее уволенного, а ныне активно критикующего принятый альтернативный закон); либо жестко централизовать вертикаль, повторив существующую, но в рамках отдельного рода войск. В результате споров и позиции долго пристреливающейся Банковой, все свалили в одну кучу.
Что такое система ТерО сегодня?
На первом уровне — Силы специальных операций (ССО), которые должны заниматься организацией реального движения национального сопротивления — подпольем и партизанами. Никаких конкретных статей в законе на этот счет нет. Кроме указания, что руководит движением сопротивления (куда входит и ТерО) командующий ССО. Бюджет засекречен. (Но известно, что из 10 тысяч военнослужащих ТерО, о которых заявило Минобороны, тысяча — актив ССО).
На втором уровне — отдельный род войск с отдельным командованием и, как было бы правильно, отдельной строкой в бюджете (девять тысяч из десяти вышеупомянутых военнослужащих-резервистов набираются для формирования оперативно-тактического ядра 25 бригад ТерО в регионах).
Третий уровень — добровольные формирования территориальных громад. Что вообще отдельная история, на поверхности которой пока лишь постоянные стычки центральной и местной властей.
«На самом деле эти три компонента национального сопротивления организационно между собой очень плохо стыкуются, — рассказывает наш источник в профильном парламентском комитете, — что не делает нас сильнее. Но депутаты решили, что лучше так, чем никак. Закон очень сырой, а происходящее в связи с этим, в том числе в информационном пространстве, мало кому понятно. Местные власти заявляют одно, военные — другое, выведенные за скобки воевавшие в добробатах — третье».
По словам министра обороны, развертывание системы теробороны будет проходить в три этапа. Первый — по штату мирного времени — идет сейчас. Это формирование бригад и батальонов Сил теробороны из военнослужащих ВСУ. Второй этап — по штату особого периода — формирование резерва из гражданских лиц с заключением контрактов (Нынешний штат из девяти тысяч может быть развернут до 130 тысяч военнослужащих-резервистов). «И только на третьем — последнем этапе — могут создаваться добровольческие формирования территориальных громад», — акцентировал внимание министр. Ключевое — могут. И это тоже запомним. Как и то, что министр обороны Алексей Резников вышел в информпространство с собственной пояснительной колонкой только через 27 дней после вступления закона в силу.
Кабмин и местные власти. В матрице «борьбы» с ковидом
В Заключительных положениях закона о нацсопротивлении черным по белому написано: «Кабинету министров Украины в шестимесячный срок со дня вступления в силу настоящего Закона обеспечить принятие нормативно-правовых актов, необходимых для реализации настоящего Закона». Понятно, что местные власти точно не под елочку с лета ждали от правительства подзаконных актов. И не только потому, что им кровь из носу как хочется создать добробаты и пойти на Киев или отколоться от Украины. Собственно, эти риски и легли в концепцию жесткой централизации ТерО. С военной стороны.
Но так как есть еще и другая, — гражданская — ОМС помимо ответственности за формирование добровольческих подразделений территориальных громад, «участвуют в подготовке и выполнении задач национального сопротивления в мирное время и в особый период» (ст. 14 п.2). Плюс «…несут уголовную, административную, дисциплинарную и материальную ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований этого Закона…». (Ст. 26)
А мэр Киева Виталий Кличко (неоднократно обвиненный в политическом пиаре на теме войны), являясь и главой КГГА, участвует «... в создании штаба зоны (района) территориальной обороны, направлении его деятельности и обеспечении его функционирования; в создании системы управления территориальной обороной в зоне (районе) территориальной обороны и подготовке граждан Украины к национальному сопротивлению…). (Cт.13. п.1)
Закон вступил в силу 1 января. И что?
«На прошлой неделе профильный правительственный комитет согласовал проекты 14 актов Кабинета министров Украины, — заявил 27 (!) декабря Алексей Резников. — После одобрения этих решений правительством, чего мы ожидаем в ближайшее время, будет создана необходимая база для практической реализации закона об основах национального сопротивления уже с 1 января 2022 года. Не будет никаких пауз, ускорится системная работа, где каждый должен заниматься своим делом».
Из четырнадцати озвученных министром подзаконных актов, Кабмин под чутким руководством премьер-министра Дениса Шмыгаля — 29 (!) декабря — принял одно постановление. Которым утвердил целых три положения: о добровольческих формированиях территориальных громад, порядке их создания и обеспечения, плюс порядка применения ими охотничьего оружия. Причем все они, как мы помним, касаются последнего этапа разворачивания территориальной обороны. К которому местные власти никто, по большому счету, допускать не собирается.
А после пожарного заседания Кабмина все и вправду занялись своим делом — празднованием Нового года. В результате, до вчерашних пиар-мероприятий в Харькове, не было ни одного совещания инициированного правительством, ОПУ, СНБО с мэрами городов. Зато министр обороны и другие представители правительства все это время настоятельно одергивали местные власти — в частности киевскую — дабы те перестали бежать впереди паровоза.
И вчера, открывая заседание Конгресса, президент Зеленский снова об этом напомнил: «Руководители на местах должны четко осознать, что есть вещи, которые могут реализовывать только военные и профессионалы. Помогать хорошо, а не мешать — иногда еще лучше. В национальной безопасности нет места для политики, интриг, спекуляций и хаоса», — сказа, как отрезал, главнокомандующий. Его цитату тут же сухо «подкрепил» аргументами командующий ВСУ Валерий Залужный. По словам генерала, из 160 имущественных комплексов, необходимых для размещения подразделений ТерО на местах, готовы к ремонту 88. 16 частей вообще не имеют постоянных мест дислокации, остальные — на стадии заключения договоров. Вы серьезно?
И это на фоне того, что с осени на нас нападает Россия, в Борисполь каждый день из-за океана прилетают груженые «птички», а школы не прекращают «минировать». У меня дежавю. Примерно с таким же рвением центральная власть «пособила» местной в борьбе с пандемией. «С самого начала января мэры стали обращаться в Кабмин, Минобороны и ОПУ с просьбой разъяснить их секретную роль в законе, который уже начал действовать, как, впрочем, и их уголовная ответственность, — рассказывает один из членов правления АГУ. — Ни ответов, ни «приветов» получено не было. Здесь важно понимать, что первые правки в закон были внесены лишь 27 января. А до того мэры еще были неосторожно уполномочены парламентариями согласовывать назначение командиров добровольческих подразделений. Который месяц нам кричат, что угроза. Уже как двадцать с лишним дней был нарушен закон. А если бы произошло вторжение?».
«Молчание ягнят» из Кабмина практически весь январь усиливало напряжение не только между Центром и местными властями, а и внутри самого местного самоуправления. Вот-вот в публичную сферу может вылиться скандал с обвинениями Кличко в политизации АГУ. Заявление Кличко о внеочередном заседании правления АГУ вызвало шквал публичных и подковерных эмоций. В Кабмине поднялся полный кипеш, мол, «Э-э-э, ребята, что вы там делаете?!». А некоторые мэры крупных областных центров (Днепр, Житомир) вообще не приехали на заседание правления 28 января, потому как прочитали о нем сначала в личном телеграм-канале мэра столицы и только потом — на сайте АГУ. Что, безусловно, ставит этический вопрос перед Кличко и его политтехнологами, но (!) не снимает претензий к центральной власти.
По словам наших источников, приглашение на заседание правления АГУ получили и министр обороны Резников, и командующий силами ТерО генерал Юрий Галушкин. На правление они не пришли. Однако министр обороны, похоже, все-таки имел контакт с АГУ до заседания. «Оперативная» пояснительная колонка Резникова в медиа, опубликованная за два дня до собрания мэров, практически копирует перечень вопросов, которые были подготовлены для обсуждения на правлении.
«Абсурд — местное самоуправление отвечает за организацию теробороны и оно же получает по шапке за то, что посмело собраться раньше Кабмина, — возмущается один из присутствующих на правлении мэров. — Мы говорили не о том, как плоха центральная власть, а думали о том, как защитить критическую инфраструктуру в громадах в случае нападения. Нам нужны конкретные алгоритмы и типовые программы. Мы задавали вопросы мэру Донецка Александру Лукьянченко (напомним, что Лукьянченко покинул город в июле 2014 года после угроз властей «ДНР», но до сих пор является действующим мэром Донецка, которого никто не переизбирал. — И.В.). Он на своем опыте объяснял, как и что может происходить. Что делать, когда отключится связь и будут выведены из строя объекты инфраструктуры пр. Как быть, если бомба попадает в фильтровальную станцию. Переживший «грады» Мариуполь тоже был на связи».
Киев и Одесса — города, первые в Украине принявшие программы финансирования ТерО (в столице выделили 120 млн грн — на 2022–2024 гг), вчера попали в список Залужного, как самые слабо территориально обороняющиеся. «Кто меньше подготовлен? — строго уточнил президент. — Киев?! Мариуполь? Одесса? Ровно?... Я хочу, чтобы вы за две недели все сделали. Но без импровизаций. Действуйте согласно с законной вертикалью. Без политики и интриг. Иначе будут кадровые решения». Оба — и Кличко, и Труханов — после отчитывались на СНБО. Не знаю, смогли ли они поставить президенту ключевой вопрос, но мы — сможем.
Финансы. Так на ком ответственность?
Здесь в показаниях путаются все. И министры, и депутаты, и генералы. «Возвращаясь к нуждам, возможно, в некоторых регионах органы местной власти или государственные или городские головы смогут помочь местным бюджетам с одеждой, мы примем это с огромной благодарностью, — заявляет министр обороны Резников. — Хотя еще раз подчеркиваю: это наша обязанность государства в таком случае найти дополнительное финансирование и закупить все необходимое».
«В законе о госбюджете на 2022 год предусмотрено финансирование и на территориальную оборону, и на силы сопротивления. Поэтому говорить о том, что сейчас не хватает денег — не совсем корректно», — заочно парирует глава профильного парламентского комитета Федор Вениславский. «Кабинет министров ставит перед органами местного самоуправления эти задачи, — расставляет точки над «i» командующий силами ТерО Юрий Галушкин. — На данном этапе некоторые местные рады приняли программы по обеспечению функционирования Сил территориальной обороны из местных бюджетов. К примеру, в Киеве будет выделено 40 миллионов гривен. Думаю, в ближайшее время наше взаимодействие с местными властями перейдет на совсем другой уровень».
Надо полагать, на уровень уже упомянутой нами 91-й статьи Бюджетного кодекса о том, что местные власти могут финансировать нужды теробороны, а также закона о нацсопротивлении с размытыми формулировками об участии ОМС в финансировании ТерО. Так именно ОМС «обеспечивают в рамках соответствующих расходов местных бюджетов надлежащее финансирование мер национального сопротивления местного значения и подготовки граждан Украины к национальному сопротивлению».
«На финише принятия закона монобольшинство торопилось, мотивируя это необходимостью попасть в бюджетный цикл следующего года, — рассказывает наш источник в профильном комитете ВР. — Военные утверждали, что деньги на ТерО в проект бюджета-2022 заложены. Однако дальше начался цирк. Всего один пример: Минобороны в открытом плане по первичным закупкам фиксирует необходимость приобретения средств индивидуальной защиты. Однако количество бронежилетов, касок и прочего в сравнении с годовой потребностью просто смешное. Вопрос: А тероборона здесь предусмотрена? Нет. У нас ограниченный государственный ресурс. И это точно касается не только средств индивидуальной защиты. В законодательстве вообще нет четкого ответа о ресурсе. Никто не может объяснить: какие пропорции, что финансирует Центр, а что — ОМС».
Пока министр обороны в медиа обращается к местным властям с просьбой помочь, офицеры теробороны просто договариваются с громадами о финансировании. Как это — просто договариваются? О чем? Кто будет отвечать за результаты таких договоренностей? В том числе касающихся закупок, начиная от бронежилетов и заканчивая фильтрами в бомбоубежища? Может ли вообще тероборона зависеть от состоятельности местного бюджета? Или у нас по закону житель маленькой Городни автоматически менее защищен, чем киевлянин?
Отсутствие ответов на эти вопросы свидетельствует, что сегодняшние люди во власти понятия не имеют, как управлять государством. Решения, касающиеся финансирования территориальной обороны, не могут приниматься только органами местного самоуправления по определению. «Один из основных принципов бюджетной системы: деньги идут за полномочиями, — уточняет эксперт Юрий Ганущак.
— Центральная власть действительно может делегировать местному самоуправлению полномочия. В этом случае закон должен четко формулировать требования государства, плюс финансово обеспечить это делегированное полномочие. Однако такой подход точно не касается вопросов национальной безопасности и обороны. Давайте не будем забывать, что там, где создается представительский орган, принимают дискреционные (политические) решения. Могу так, могу вот так, а могу никак — и мне за это ничего не будет. Я отвечаю только перед избирателями. В местных радах сегодня сидят люди с разными политическими взглядами. А у нас нет даже закона, который заставил бы местный совет, во-первых, принять решение (покупать бронежилеты для ТерО сегодня право, а не обязанность ОМС), а во-вторых, обеспечить его законность и выполнение. Законопроект №4298 о местных госадминистрациях заблокирован в парламенте», — заключил Ганущак.
Неопределенность — всегда поле для коррупции и злоупотреблений. Местная рада — орган коллективной безответственности. В такой ситуации рычаг только у силовиков. Если нет границ финансирования, а формулировки размыты, то обвинить можно кого угодно и в чем угодно. Ты обязан финансировать, а если не хочешь — «шьем» дело. А вдруг мэр мало дал? Или не туда потратил по просьбе военного?
Генерал Залужный закончил свой доклад на заседании Конгресса планами доукомплектовать ТерО современными автомобилями, беспилотниками, минометами… всем-всем необходимым. Даже не заикнувшись о финансовой проблеме ТерО и несовершенном законодательстве. «Есть много вопросов, — расплывчато посетовал командующий ВСУ. — Но я уверен, что они после сегодняшнего заседания будут решены». Ну-ну…
Политика. Добровольцы — лишние?
В управлении рисками, как и в управлении финансами ТерО, — хаос. Очевидно, что у военных была своя логика настаивать на жесткой военной вертикали ТерО. По словам наших знающих собеседников в парламенте, чтобы реально развернуть систему теробороны, с такими темпами и качеством госуправления нужно минимум пять-шесть лет, а не три, как полагает Резников. И точно не до конца марта, как пообещал президенту Залужный.
«Военные изначально исходили из того, что ТерО это резерв и они должны им оперативно управлять. И они по-своему правы, — уточняет источник. — Потому что если каждая громада создаст свои подразделения, то управлять этим практически невозможно. Что, собственно, подтвердили добробаты в 2014 году. Они, с одной стороны, внесли большой вклад в оборону страны, но с другой — власть имела большие проблемы с их качеством и управляемостью. Предохранители на этот счет в законе есть, на чем власть публично очень активно акцентирует внимание. На самом деле военные согласились на местные добровольческие формирования только для того, чтобы закон прошел».
И, по словам депутата, вместе с властью делают все, чтобы добровольческие подразделения громад пока не создавались. Поэтому инициативы на местах так раздражают и Минобороны, и Зеленского. Куда при этом денется армия уже воевавших и активных пассионариев, — большой вопрос. «Хотите защищать Родину — идите в резерв теробороны и заполняйте формуляры со всеми личными данными в четырех экземплярах. Очень далекая от партизан и реальной территориальной обороны история», — говорит один из бывших бойцов добробата. Какой выход? Никто не знает. Но власть сама подсказывает.
«Мы на 70 % укомплектовали батальоны ТерО в 13 приграничных областях с учетом мирного периода, — уточняет Залужный. — Вместе с тем, только 7,5% (из планируемых 130 тысяч, которые должны развернуться в случае нападения. — И.В.) резервистов заключили контракты на прохождение военной службы в резерве. Это простые учителя, медики, предприниматели. Но этого мало. Надо агитировать людей. Наш план — до конца марта иметь 70% резервистов для особого периода. Плюс нас интересуют 1,5–2 млн. мотивированных граждан, которые хотят защищать свой дом».
Надо сказать, цель генерала Залужного так вдохновила президента Зеленского, что секретарь СНБО Алексей Данилов огласил ее официально на брифинге после заседания СНБО. Но у нас вопрос: если есть всего 10 тысяч боевого ядра ТерО, плюс гипотетические 130 тысяч резервистов на особый период, то где взять всех остальных?
«Добровольческие подразделения территориальных громад — большая помощь, — уточняет Залужный. — Так можно обеспечить массовость. Но только командование определяет необходимость таких формирований и их состав». А еще слайд, который показали присутствующим. В числе критериев годных записаться в добровольцы: жители громады, 60+, многодетные, возможно с инвалидностью и спецпроверкой на несудимость. Без комментариев. «Но говорить о формировании таких подразделений рано», — снова напоминает глава ВСУ.
А других?
«В воскресенье, 30 января, состоялось собрание инициативной группы жителей территориального общества Броварского района, — пишет на странице Фейсбук основатель добровольческого мобильного госпиталя им. Пирогова Геннадий Друзенко. — Зал переполнен. Председательствует на собрании генерал Сергей Кривонос. Местные власти присутствуют. А вот командиру воинской части сил территориальной обороны Вооруженных Сил (батальона теробороны Броварского района) комбриг бригады теробороны Киевской области участвовать в этом собрании запретил. Был приглашен официально и неофициально. Был не против. Но получил прямой запрет командира.
Напомню, в соответствии с утвержденным постановлением Кабинета министров Украины от 29 декабря 2021 г. № 1449 Положением о добровольческих формированиях территориальных общин: добровольческое формирование образуется собранием инициативной группы жителей территориальной громады в присутствии командира воинской части сил территориальной обороны Вооруженных Сил и уполномоченных представителей органа местного самоуправления соответствующей территориальной громады. Собрание считается правомочным, если в нем принимают участие не менее пяти человек, а также командир воинской части сил территориальной обороны Вооруженных Сил и представители органа местного самоуправления соответствующей территориальной общины.
Итак, опять нас загоняют в неправовое пространство. Или готовят страну к сдаче (во что я не верю)»… — заключил автор поста.