25 лет назад был принят Основной закон новой России
Путь к Конституции
Юбилеи бывают разные – праздничные и повседневные, значимые и ритуальные. Те, кому надлежит их отмечать, обозначив связку очередной даты с сегодняшним днем и отвесив приличествующий поклон, переходят к очередным делам. Видимо, подошедшее 25-летие последней российской Конституции будет отмечено двумя-тремя официальными торжествами, чуть большим числом дежурных публикаций – и вскоре позабыто.
Между тем юбилей – подходящий повод для содержательного разговора о конституционном строе современной России. Более конкретно – об обстоятельствах, при которых была написана и принята нынешняя Конституция, о том, какую роль она играет ныне в жизни российского общества и как видится работа с нею в будущем.
Российская Конституция 1993 года принималась, когда общего согласия в том, при каком порядке граждане страны намереваются впредь жить, не было. Поэтому и путь к ней был сложен и противоречив. Для ее создания первый Съезд народных депутатов России, созванный в 1990 году, избрал Конституционную комиссию. Сформированная, как и другие органы съезда, на основе регионального представительства, комиссия была многолюдна и недостаточно профессиональна для создания сложного правового документа, а главное, как и сам съезд, – политически разнородна. Выход был найден в создании внутри Конституционной комиссии компактной рабочей группы депутатов-специалистов, в которой преобладали демократы. Эта группа была утверждена съездом в последний день его работы.
Не без труда и споров, но на душевном подъеме рабочая группа первый вариант Конституции представила уже осенью 1990 года. Его наброски, оглашавшиеся авторами в симпатизировавших им собраниях, встречались аплодисментами. Вскоре выявилось, однако, что одобрение было не всеобщим. Разработка Конституции началась, когда Россия еще входила в состав Союза ССР. Уже это порождало вопросы, недоумения, возражения: не слишком ли свободно составители порывают с канонами советских конституций? А затем стал разворачиваться политический кризис, в ходе которого вопросы новой Конституции то выходили на первый план, то подменялись переделкой старой Конституции (испещренная разнородными поправками, она станет глубоко противоречивым документом), то вообще заслонялись борьбой за власть и отодвигались.
В июне 1991 года Россия избрала президента, а в августе страну потряс путч, вслед за которым распался СССР. Съезд народных депутатов приступил к переформатированию государственного строя России. Появилось несколько проектов Конституции и сотни поправок. Главная линия противостояния пролегла между президентом и его сторонниками, число которых будет убывать, и их противниками, ряды которых от голосования к голосованию увеличивались. Своего рода мячиком, перебрасывавшимся с одной стороны на другую, стал официальный проект Конституции. В адрес съезда поступали сотни несовместимых друг с другом предложений. На каждом обсуждении в Конституционной комиссии, Верховном совете, на съезде проект прогоняли, как сквозь строй. Рабочая группа возобновляла его доработку в безуспешных попытках достичь компромисса.
Согласия не было. Нерешенными оставались полномочия и место правительства, права парламента, построение федерации, частная собственность на землю и другие коренные вопросы государственного и общественного устройства. Из процесса, в котором три года люди несовместимых убеждений перетряхивали разные варианты и проекты, неотвратимо вытекало: в данном составе Съезда народных депутатов ни официальный проект, ни один из конкурирующих с ним не может собрать две трети голосов депутатов. Вырисовывалась перспектива: срок полномочий съезда подойдет к концу, и наступит час для выборов неизвестно какого органа по неизвестно какому закону.
Борьба обострялась. Апрельский референдум 1993 года показал, что позиции президента остаются еще более сильными, чем у его оппонентов. Сразу после референдума Борис Ельцин – президент и председатель Конституционной комиссии – предпринял неожиданный шаг: минуя органы съезда, внес новый проект Конституции, составленный тремя известными юристами и лишь частично пересекавшийся с многострадальным текстом, прошедшим бесчисленные доводки на съезде. Для работы с ним он назначил Конституционное совещание. В его состав были включены федеральные и региональные депутаты, представители партий, общественных организаций, предпринимательских объединений и органов местного самоуправления. Этот институт был сопоставим по численности и представительности со Съездом народных депутатов, но не был предусмотрен никаким законом. Ему поручалось доработать проект Конституции и вынести его на всеобщее обсуждение.
За два месяца труда Конституционное совещание в пяти секциях, положив в основу своей работы два проекта – президентский и Конституционной комиссии и рассмотрев несколько сот поправок, поступивших от членов совещания и граждан страны, подготовило и представило еще один, по замыслу и исполнению синтетический проект. В нем были совмещены элементы двух главных проектов и иные предложения. Были также убраны некоторые существенные дефекты (в частности, сильно акцентированный уклон в пользу института президентства) и серьезные уступки претензиям региональных элит. Это была в известной мере приемлемая формула компромисса, на который соглашался президент, но отверг парламент, к осени 1993 года всецело перешедший под контроль антипрезидентских сил.
Ход дальнейших событий хорошо известен: клинч, в котором вновь оказался конституционный процесс, новое обострение политического кризиса, отчаянные усилия сохранить modus vivendi, объявленная президентом «артподготовка», провокации его противников, президентский указ 1400, далеко выводивший политическое противостояние за пределы конституционного поля, последние безуспешные попытки выйти из тупика, октябрьский мятеж как преддверие надвигавшейся гражданской войны, его подавление и «двенадцатый день декабря» – выборы в Думу, Совет Федерации и «всенародное голосование» по проекту Конституции.
12 декабря 1993 года граждане России, шедшие на голосование по проекту Конституции, должны были сделать исключительно трудный выбор. Спор о достоинствах и дефектах проекта предельно обострился, позиции поляризовались. Проект, говорили одни, призван легализовать государственный переворот и прокладывает путь к диктатуре. Нет, возражали другие, впервые в нашей конституционной практике права человека зафиксированы на уровне современных мировых стандартов, совмещены разные интересы и выстроены продуманные политические балансы. К сожалению, правы были и те и другие.
Издавна ведется спор: правомерен ли выбор меньшего зла. В теоретическом споре доводы его сторонников выглядят благородно и красиво. Но в реальной политике (как и на войне) тем, от кого выбор зависит, постоянно приходится выбирать, что именно они оценивают как меньшее зло. А меньшее зло подчас оборачивается большим. В декабре 1993 года у политиков и избирателей не было возможности исправить те или иные положения текста. Они должны были либо в целом поддержать во многом действительно несовершенный проект, либо его отвергнуть. Или – или. Пакетом. Третьего, к сожалению, не было дано. Выбор был не между плохим и хорошим решением, а между плохим и очень плохим. Задача заключалась в том, чтобы определить, что хуже: утвердить проект, содержащий серьезный дисбаланс в организации власти (и вдобавок ухудшенный после подавления мятежа), или отклонить его и втянуться в новый конституционный и политический кризис.
Рассматривая эту ситуацию годы спустя, необходимо признать, что заложенный в Конституцию перевес президентской власти (хотя и не только он) поспособствовал последовавшей авторитарной реставрации. Но наивно было бы ожидать, что если бы в той обстановке проект был отвергнут большинством избирателей, Федеральное собрание, избранное на основе закона с неподтвержденной легитимностью, смогло бы заняться конструктивной работой и в отведенный ему срок выдало бы текст широкого общественного согласия. Историческая развилка, к которой шли два года, была пройдена.
Итог конституционного процесса
Насколько легитимна была Конституция 1993 года? Оправдывая свои действия, президент и его сторонники, в число которых входило большинство демократов, ссылались на то, что их противники тоже вышли за пределы конституционного поля и продемонстрировали полнейшую неспособность к компромиссу. Их оппоненты возражали, что Конституция утверждена и вводится на основе исключительного законодательства и переход к новому политическому порядку происходит в режиме «указного права». Вдохновители октябрьского мятежа с политической арены были сметены. Кроме того, существовали основания полагать, что истинные результаты голосования по Конституции скрыты. Подозрения были высказаны и подкреплены некоторыми подсчетами специалистов. Но они не привлекли внимания общества и даже противников утвержденного проекта.
Впоследствии Конституция была легитимирована самим фактом своего существования, созданием и функционированием учрежденных ею институтов, длинной чередой выборов, в которых участвовали все значимые политические силы. Главным и долговременным результатом, завершившим политический кризис, было неформальное, но практически всеобщее согласие в том, что отбирать власть силой не следует. Был подтвержден развал союзного государства, но Россия, к счастью, не пошла по пути Югославии для решения своих внешних и внутренних проблем.
Попытки выработать компромиссный документ, примирявший противостоящие до того силы, были оставлены. По содержанию и способу утверждения был введен Основной закон, который выглядел как Конституция победителя, повторяли противники президента. Так ли это? Необходимо разобраться в том, кого следовало отнести к победителям. Едва ли российских демократов, которые и в переломные дни были не самостоятельной силой, а эшелоном поддержки президентской власти, хотя и внесли весомый вклад в ее достижения. «Мы потерпели победу», – сказал известный публицист об исходе августовских событий 1991 года. С еще большим основанием это можно отнести к октябрю 1993 года.
Одержавшая верх в схватке пропрезидентская коалиция была социально и политически разнородной. Доминировали в ней группы новой бюрократии, торопившиеся заместить коммунистическую номенклатуру, и новобуржуазные образования. Для многих политиков, вошедших в гайдаровскую команду, час торжества оказался недолгим. Неточным было и представление тех лет о победе реформаторских сил. Демократические перемены были подменены «курсом реформ». Во главу угла был поставлен переход к рынку. Но сам рынок – без разделения собственности и власти, без распространения реальной конкуренции на самые важные активы в стране – формировался как неполноценный и дефективный.
То же отчетливо проявилось в политике, в избирательной системе, в федеративных отношениях. Недавние противники власти, переформатировав свои структуры и приняв изменившиеся правила игры, стали возвращаться в сферы управления и бизнеса. На выборах 1996 года они не были заведомо обречены на поражение в борьбе за президентский пост. А впоследствии, когда социально-политическая пересменка 1990-х годов завершилась, они вполне приспособились к авторитарному режиму и нашли место в качестве второстепенной, но все же полезной для этого режима подпорки. На витрине остались даже некоторые куклы и знаки дня вчерашнего.
Остается вопрос: какое отношение имела ко всему этому Конституция-93? В первом, сравнительно грубом приближении в ее содержании и структуре можно различить два континуума, в которых представлены разные, отчасти противоположные ценности и устремления ее создателей, состав и даже установки которых менялись: главным становилось укрепление позиций президента в его противостоянии с несогласными.
Предметом гордости конституционалистов, изначально приступивших к ее созданию, главным образом были две ее первые главы – основы конституционного строя и права и свободы человека и гражданина. Еще в исходный проект они внесли основополагающие ценности: государственный суверенитет, народовластие, человек (а не государство) как высшая ценность, его права и свободы, идеологическое многообразие, политический плюрализм, разделение властей, федеративное устройство, верховенство права, социальное рыночное хозяйство и светское государство. После всех перипетий конституционного процесса эти и другие положения отчетливо вошли в окончательный текст Конституции. При совмещении двух основных проектов, с которыми работало Конституционное совещание, в основу этих глав был положен вариант Конституционной комиссии.
Однако эти и другие нормы Конституции не реализованы (или не вполне реализованы, или даже искажены) в устройстве государственной и местной власти, в федеративном устройстве, в целеполагании. Вертикаль власти подменяет и вытесняет самостоятельность и независимость ее ветвей, гарантии гражданских и политических прав, которые заманчиво представлены в первых главах Конституции. В случаях, когда сталкиваются интересы человека и государства – а таких случаев немало, – приоритет преимущественно отдается интересам государства, которое их формулирует и защищает. Там, где противоречие выступает особенно очевидно, государство дополняет или нарушает существующее законодательство и конституционные нормы. Народ России, как и прежде, живет не по Конституции, а при ней, около нее.
Перспектива: что дальше?
И тогда вновь всплывает вековечный российский вопрос: что делать? В данном случае – с Конституцией. В первые годы ее введения то в одном, то в другом месте политического и академического поля вырастали предложения о поправках, которые не лишне было бы внести в Конституцию. Некоторые из них даже обсуждались в Думе. Но итог работы с поправками был достаточно скромным и незавершенным. Понятно: со сменой власти на рубеже столетий принципиальной коррекции подвергся вектор развития и стала разворачиваться политическая реставрация. Конституция 1993 года тому серьезным препятствием не была. Единственная принципиальная поправка, инициированная в 2008 году тогдашним президентом Дмитрием Медведевым, после беспрепятственного прохождения положенной процедуры была внесена в Конституцию. В соответствии с нею президент, в руках которого по Конституции и особенно вне ее сосредоточена почти безразмерная власть, выходит на суд избирателей (исход которого и так предрешен) раз в шесть лет.
Как видно, отмечать юбилей Конституции ни пышным празднеством, ни рабочим обсуждением существующего государственного устройства нет нужды. Периодически, правда, депутаты и иные активисты торопятся бежать впереди паровоза, предлагая поправки, реализация которых могла бы ухудшить те положения Конституции, которые представляют ее достоинства. Таковы, например, призывы ограничить самостоятельность местного самоуправления, отказаться от запрета государственной или обязательной идеологии, от светского характера государства, отменить общепризнанные принципы и нормы международного права как составной части правовой системы РФ, снять определение национальной принадлежности как исключительного права каждого человека и др. Если бы федеральная власть решила лишить Конституцию этих положений, в сложившихся условиях сделать это было бы несложно. Но ужесточению политического курса эти и другие прогрессивные положения Конституции не очень мешают.
Правда, в конце 2018 года с некоторыми предложениями о реформе Конституции выступил председатель Конституционного суда Валерий Зорькин. Его соображения могли бы стать отправным пунктом обстоятельного обсуждения. Едва ли не впервые за 25 лет на высшем уровне нашей власти были поставлены принципиальные вопросы: какие изменения необходимо внести в Конституцию, чтобы «удерживая общество от правонарушающих способов решения конфликтов», пройти немалую дистанцию «до реального действенного общественного договора»? Притом, подчеркивает Зорькин, «в условиях весьма большой неопределенности, чреватой самыми разными проблемами и рисками».
С некоторыми утверждениями автора мне согласиться трудно. (Скажем, с тем, что все «права меньшинства могут быть защищены в той мере, в какой большинство с этим согласно», – как быть тогда, например, со смертной казнью? Или с другими, более спорными убеждениями меньшинства, в которых большинство может усмотреть «размывание национально-государственного суверенитета»?) Не столь очевидно и отличие «точечных» от «радикальных» изменений Конституции. Предпочтительнее, на мой взгляд, видеть здесь поле для дискуссии. Но Валерий Зорькин справедливо относит к числу недостатков нашей Конституции «отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной власти, недостаточную четкость в распределении полномочий между президентом и правительством» и др. В чем следует его решительно поддержать – это в утверждении «политической свободы и политической конкуренции, основанной на принципе политического плюрализма», в «необходимости, чтобы у оппозиции была реальная возможность прихода к власти в рамках Конституции». Здесь ее главные болевые точки.
Однако соображения Зорькина в нашем официальном дискурсе тотчас ушли в песок и потянули дискуссию «не в ту степь». Комментаторы задались вопросом: как заблаговременно, до окончания последнего срока полномочий нынешнего президента реорганизовать систему государственных органов, чтобы за ним (!) сохранить главенствующую роль в существующей власти.
Конституция-93, конечно, нуждается в серьезной реформе, когда и если наше общество захочет и сможет вновь двинуться к демократии, реализовать целевые ориентиры, зафиксированные в первых главах ее текста, подтвердить европейский выбор, а не фейковые ориентиры евразийства и особого пути. Перечень изменений, которые следовало бы поставить в центр содержательной дискуссии, велик. По-видимому, адекватным решением была бы переработка большинства глав Конституции (за исключением первых двух), по сути – подготовка и утверждение ее нового текста. Проекты, которые могли бы всерьез обсуждаться, уже существуют в лабораториях серьезных конституционалистов. Необходимо лишь изначально договориться о предварительных условиях.
Мы не знаем, когда наступит время для такой работы. Пока оно, к сожалению, не просматривается. Заняться при нынешнем соотношении сил поправками в Конституцию означает открыть ящик Пандоры. Лучше иметь крайне несовершенный закон, прогрессивные положения которого практически не действуют, чем засорять имеющийся текст поправками, которые легитимизируют худшие – антидемократические, антилиберальные, антимодернизационные – черты нынешней реальности.
И контрпродуктивно начинать процесс с середины. Конституционная реформа должна следовать за политическими преобразованиями. Реальное изменение соотношения политических сил в стране, партийное строительство, достижения демократической оппозиции на выборах существующих органов власти, протестные акции на политическом уровне должны готовить условия для возобновления конституционного процесса.